Honderd jaar BNG Bank; een moeizame start

Is het toeval dat de voorloper van BNG Bank, de Gemeentelijke Credietbank, werd opgericht in 1914? Nee: het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog in dat jaar markeert volgens veel historici het einde van 'de lange negentiende eeuw'. De eeuw waarin Nederland transformeerde tot nationale eenheidsstaat, met voor gemeenten vergaande sociaaleconomische en financiële gevolgen. Het ontstaan van deze bank sluit daarbij aan, maar van een leien dakje ging het niet.

Inperking gemeentelijke autonomie
Als gevolg van de eenheidsstaat werd de traditionele financiële autonomie van steden en gewesten beteugeld. Al in 1865 schafte de regering alle plaatselijke accijnzen af. Ter compensatie daarvan kregen de gemeenten voortaan viervijfde van de opbrengst van de vanaf dat moment centraal geïnde personele belasting – vergelijkbaar met de huidige jaarlijkse bijdrage uit het Gemeentefonds. Dit maakte gemeenten afhankelijker van het Rijk. Tegelijkertijd schoof het Rijk steeds meer taken door naar de gemeenten. De Armenwet van 1854 bepaalde dat de gemeente moest bijspringen als de particuliere armenzorg tekort schoot. De Onderwijswet van 1857 maakte het lager onderwijs tot taak van de gemeenten, inclusief verantwoordelijkheid voor scholenbouw, leermiddelen en het salaris van de onderwijzers.

Urbanisatie
Gemeenten werden ook geconfronteerd met de gevolgen van industrialisatie en urbanisatie; de opeenhoping van steeds meer mensen in de grote steden. Stank van fabrieken en afval in grachten en rivieren maakten de stad er niet leefbaarder op. Gemeenten gaven concessies aan particuliere ondernemers voor de afvoer van vuil, maar toen dat niet werkte, trokken gemeenten zélf de portemonnee. Rotterdam kreeg in 1876 een gemeentereiniging, Amsterdam in 1880. Onder druk van radicale liberalen en artsen-hygiënisten investeerde Amsterdam ook al snel in riolering en drinkwaterleidingen. Andere gemeenten volgden, eerst vrijwillig, vanaf 1901 gedwongen door de Gezondheidswet.

De urbanisatie leidde in 1901 ook tot de Woningwet, die gemeenten verplichtte om toe te zien op de bouw van woningen. Zij konden rentedragende leningen van het Rijk ontvangen voor de bouw van sociale huurwoningen. Maar grotere gemeenten moesten zelf ook investeren in uitbreidingsplannen. Een aantal gemeenten begaf zich ook nog op de energiemarkt. In 1848 kwam in Leiden de eerste gemeentelijke gasfabriek. Ook startten gemeenten elektriciteitsbedrijven, bedrijven voor openbaar vervoer, havens, telefonie, slachthuizen en keuringsdiensten voor vee en vlees.

Gemeentelijke uitgaven stijgen
Als gevolg van al deze ontwikkelingen stegen de uitgaven van gemeenten fors. Het aandeel van gemeenten in de totale overheidsuitgaven, vóór renten en aflossing, steeg van 13,8 procent in 1870 naar 42,4 procent in 1910. Deze geschiedenis lijkt zich te herhalen. Op dit moment zijn gemeenten goed voor ongeveer een kwart van de overheidsuitgaven, maar dit aandeel zal de komende jaren fors stijgen door de decentralisaties. Geconfronteerd met forse kostenverhogingen, waaronder de hoge verzekeringspremies voor de verplichte ongevallenverzekering voor gemeentewerklieden, zochten gemeenten steeds meer samenwerking. Dit leidde in 1912 tot het ontstaan van de Vereniging van Nederlandsche Gemeenten (VNG). De Haagse wethouder Jacob Simons, een van de drie medeoprichters van de VNG, was ook de stuwende kracht achter het ontstaan van de rechtsvoorganger van BNG Bank. Al in 1913 stond 'samenwerking der gemeenten in de credietvraag' op de agenda van het VNG-bestuur. Een gezamenlijke bemiddelende instantie zou de gemeentelijke onderhandelingspositie op de kapitaalmarkt moeten versterken. Er was echter ook twijfel over de haalbaarheid van zo'n bank. Zo was niet duidelijk of gemeenten voldoende wilden deelnemen in het kapitaal van de bank. 

37 gemeenten doen mee
In het voorjaar van 1914 reisde Jacob Simons af naar Brussel om zijn licht op te steken bij het Crédit Communal. Bij deze Belgische kredietbank uit 1860 werden gemeenteverplichtingen gegarandeerd door de centrale overheid. Simons stelde voor om een vergelijkbare garantstelling aan de Nederlandse regering te vragen. Het VNG-bestuur achtte dat niet haalbaar maar besloot wél, gesteund door toezeggingen van een aantal gemeenten, om de Credietbank op te richten. Op 23 december 1914 passeerden de statuten en op 13 februari 1915 volgde publicatie in de Nederlandsche Staatscourant. De oprichters waren vijfentwintig gemeentebestuurders (zestien burgemeesters, acht wethouders en één raadslid) die behalve hun eigen gemeente nog twaalf andere plaatsen bij mandaat vertegenwoordigden. Van de ruim 1.100 gemeenten op dat moment steunden er dus slechts 37 de nieuwe bank. Opvallend is dat zowel zeer grote steden (Den Haag, Utrecht) als kleine plaatsen (Katwijk, Ooststellingwerf) tot de eerste aandeelhouders behoorden. Opvallend is ook het ontbreken van gemeenten uit het katholieke zuiden, met uitzondering van Breda. Volgens Simons – die directeur werd van de nieuwe bank – wilden sommige gemeenten niet meewerken, wilden andere wel gebruikmaken van de diensten maar niet deelnemen in het kapitaal en vroegen weer andere zich af of de VNG wel in zaken moest gaan. Soms was sprake van tegenwerking in verband met de nauwe relatie tussen het lokale bestuur en de plaatselijke bankiers. De Vereeniging van Kleine Gemeenten, die vóór haar fusie met de VNG ook plannen had voor een bank, noemde vooral de concurrentie van lokale boerenleenbanken als hindernis.

Onzekere oorlogsjaren
De Gemeentelijke Credietbank werd direct na oprichting geconfronteerd met enerzijds een groeiende behoefte aan gemeentelijke investeringen en anderzijds een ongunstige ontwikkeling op de kapitaalmarkt. Daarbij kwamen de gevolgen van de oorlog. Grensgemeenten moesten aan de grens gestationeerde troepen verzorgen en huisvesten. De zuidelijke provincies werden belast met de opvang van ruim een miljoen Belgische vluchtelingen. De oorlog had ook belangrijke gevolgen voor de volkshuisvesting. Door gebrek aan bouwmaterialen viel de woningbouw vrijwel stil in de oorlog. Daarna stonden woningbouwverenigingen en gemeenten voor een forse inhaalslag. In 1920 was het aandeel van de publieke sector in de woningbouw gestegen naar 87 procent. In de jaren twintig steeg het aandeel van particulieren overigens weer snel. Gemeenten kregen tijdens de oorlog ook een belangrijke taak in de werkloosheidsbestrijding, maar het meest ingrijpend was hun betrokkenheid bij de voorziening van voedsel en andere primaire levensbehoeften. De Levensmiddelenwet van 1914 gaf de burgemeester de bevoegdheid om voorraden rogge en tarwe in beslag te nemen ten behoeve van een doelmatige broodvoorziening. Ook kochten gemeenten vis en andere levensmiddelen om ze rechtstreeks of via winkels door te verkopen aan burgers. Doel van deze steun was in eerste instantie het voorkomen van prijsopdrijving, maar na verloop van tijd ontstond er een werkelijk tekort aan goederen. De distributiewet van 1916 leidde ertoe dat gemeenten de hoge inkoopprijzen en distributiekosten moesten betalen. Door de van overheidswege opgelegde crisismaatregelen steeg de kredietbehoefte van gemeenten aanzienlijk. Van 1914 tot 1921 vervijfvoudigden de gemeentelijke uitgaven. Bovendien bemoeide de centrale overheid zich steeds intensiever met het gemeentelijke bestuur. Bij de verkiezingen van 1918, de eerste met algemeen kiesrecht, bleek het landelijke politieke terrein definitief te zijn uitgebreid met sociaaleconomische vraagstukken. De liberalen werden de grote verliezers, ten gunste van de drie confessionele partijen en de sociaaldemocraten. De overheidsbemoeienis met sociaaleconomische kwesties zou later van groot belang blijken voor de ontwikkeling van de Gemeentelijke Credietbank.

Bankencrisis als spelbreker
De eerste jaren van de twintigste eeuw ontwikkelden de Nederlandse banken zich van handelsbanken, die vooral handelskrediet verleenden, tot algemene banken, die hun diensten ook aan burgers en bedrijven aanboden. Het aantal banken steeg van 242 in 1900 tot 375 in 1925. Maar de bankencrisis maakte een abrupt einde aan de modernisering van het bankwezen. Doordat de prijzen van landbouwproducten en grondstoffen na de oorlog sterk daalden, konden Nederlandse handelshuizen hun verplichtingen bij banken niet meer nakomen. Ook de enorme inflatie had zijn weerslag op de financiële sector. In 1922 nam de angst voor een massale run op de banken toe; De Nederlandsche Bank (DNB) moest zelfs vier banken steunen. Ook bij de Gemeentelijke Credietbank waren er zorgen. De bank was in 1914 begonnen met een startkapitaal van slechts 45 duizend gulden. Hoewel dankzij de verkoop van nieuwe aandelen het gestorte kapitaal groeide tot meer dan 100 duizend gulden, was de verhouding van het eigen vermogen ten opzichte van het balanstotaal gedaald tot minder dan 2,5 procent in 1919. Die ratio moet omhoog, zo vond DNB. Ook hier lijkt de geschiedenis zich te herhalen. Want nadat BNG Bank onder druk van de minister van Financiën in 2006 en 2007 haar kapitaalbuffers met 1 miljard euro moest verlagen ten koste van haar leverage ratio, staat de hoogte van de leverage ratio van banken ook op dit moment ter discussie. Het internationale toezicht vereist een ratio van ten minste 3 procent in 2018, en sommigen vinden dat Nederland de norm zelfs naar 4 procent moet verhogen. De vergroting van het kapitaal van de Credietbank en de beoordeling van de financiële situatie van afzonderlijke gemeenten waren de hoofdpunten in de onderhandelingen tussen DNB en de Credietbank in 1919 en 1920. Directeur Simons was ervan overtuigd dat alleen regeringssteun de Credietbank nog zou kunnen redden, maar op instignatie van DNB en wegens een langdurige ziekte bemoeide de gedreven 76-jarige directeur zich niet meer zelf met de onderhandelingen. Simons besefte dat zijn rol was uitgespeeld. In 1920 verzocht hij de Raad van Commissarissen om hem 'in verband met de aanhangige reorganisatieplannen, (…) eervol ontslag als Directeur der Bank te willen verleenen'. Het verzoek werd toegestaan, maar vier dagen voor het ingaan van zijn ontslag overleed de aartsvader van BNG Bank.

Het Rijk als aandeelhouder
Het overleg tussen de commissarissen van de Credietbank, de VNG, het ministerie van Financiën en DNB resulteerde uiteindelijk in een wetsvoorstel tot 'Deelneming in het kapitaal der Bank voor Nederlandsche Gemeenten' dat in 1921 aan de Tweede Kamer werd gepresenteerd. Kern van het voorstel was dat het Rijk voor vijf miljoen gulden zou deelnemen in het op tien miljoen gulden te brengen kapitaal van de Credietbank. Formeel was de macht binnen de bank dus gelijk verdeeld tussen de centrale overheid en de andere aandeelhouders. Indirect had het Rijk meer macht omdat de centrale overheid via wet- en regelgeving het gemeentelijk beleid en daarmee de geldstromen kon beïnvloeden. In zijn Memorie van Toelichting stelde minister van Financiën Simon de Vries dat de bank haar kapitaal diende te verhogen door enerzijds 'eene sobere levenswijze en intensieve arbeid' en anderzijds 'de noodige beperking bij het doen van uitgaven welke tot een beroep op de kapitaalmarkt zullen leiden'. Ook zou de Credietbank uitsluitend middelen moeten verschaffen aan gemeenten met een gezond financieel beheer als het de gemeenten niet lukte op andere manieren krediet te krijgen. In de praktijk waren dat vooral kleinere gemeenten. Verder moesten in het bestuur van de bank twee regeringscommissarissen worden benoemd. Duidelijk was dat grondige kennis van de gemeentefinanciën noodzakelijk was. Daarom werd de bank verzocht een 'statistische afdeling' voor het verzamelen en ordenen van gemeentelijk financiële gegevens op te zetten.

Op naar een nieuwe fase
Na een moeizame start ging de Credietbank een nieuwe fase in met het Rijk als dominante aandeelhouder. Met een Credietbank- nieuwe-stijl als voorlichtingscentrum en bescheiden kredietverstrekker zou worden geprobeerd het vertrouwen in de gemeentelijke financiën te herstellen.