Naar een raadsgerichte begroting

zijnPeter van Noppen, Wie controleert de financiën? (B&G maart/april 2014). Mijn stelling is: De raad controleert de financiën. In dit artikel wordt aan de hand van voorbeelden aangegeven hoe een begroting zich meer kan ontwikkelen tot een politiek document.

De begroting is een actueel thema nu de raadsverkiezingen achter de rug zijn. De gemeenteraden hebben de coalitieakkoorden besproken. Ambtelijke organisaties en de colleges beginnen met de voorbereidingen van de begroting 2015. Het moment om na te denken over een meer raadsgerichte begroting, want de raad controleert de financiën.

En daarvoor kunnen raadsleden gebruikmaken van hun verschillende rollen: volksvertegenwoordigen, kaderstellen en controleren. In dit artikel volgt een aantal voorbeelden hoe een begroting zich meer kan ontwikkelen tot een politiek document zonder daarmee afbreuk te doen aan het gegeven dat een begroting ook een ambtelij

k document is.

Een politiek document bevat relevante informatie voor een raadslid met als uitgangspunt het coalitieakkoord en vastgestelde beleidskaders die nodig zijn bij het nemen van raadsbesluiten. Het begrip “politiek” moet overigens niet verward worden met partijpolitiek.

Volksvertegenwoordigen
Een raadslid is door het volk gekozen op basis van een verkiezingsprogramma. De verkiezingsprogramma’s van de coalitiepartijen vormen de basis voor een coalitieprogramma. Zaak is dat de beleidsthema’s uit het coalitieprogramma in de beleidsbegroting terugkomen. Dit komt de herkenbaarheid voor de raad en de bevolking ten goede.

In de gemeente Gorinchem is in 2010 gekozen voor de systematiek van raadsopdrachten. De raadsopdrachten beschrijven de wijze waarop de thema’s de komende periode worden uitgewerkt. De beschrijving van de raadsopdrachten is dus een planning van de bestuurlijke opdracht. De raadsopdrachten zoals 'Wonen, Meedoen, Veiligheid' worden ter vaststelling aan de raad aangeboden. Het college werkt de raadsopdrachten uit in raadsbeleidskaders waarin de maatschappelijke effecten en prestatie-indicatoren staan.

Uiteindelijk landen deze indicatoren in de begroting en stelt de raad ze vast. Via aparte stappen wordt tot besluitvorming gekomen. Tussentijdse rapportages aan de raad geven inzicht in de stand van zaken. Er wordt dus bij een raadsopdracht van grof naar fijn gewerkt en de raad krijgt vier keer per jaar informatie over de voortgang.

In de gemeente Hardinxveld-Giessendam is ervoor gekozen om het coalitieprogrammaDe diverse genoemde beleidsnota’s, moties en amendementen van de gemeente Hardinxveld zijn terug te vinden op de website Hardinxveld, raadsinformatiesysteem in 2010 rechtstreeks uit te werken in een collegeprogramma. Daarbij zijn beleidslijnen op een redelijk detailniveau uitgewerkt en opgenomen in de planning-en-controldocumenten. Een tussenevaluatie en een eindevaluatie zijn in de raad besproken.

De eindevaluatie was opgezet aan de hand van een stoplichtmodel. Een raadslid ziet dan welke ambities zijn gerealiseerd en welke niet. De programma-indeling is gevolgd bij de eindevaluatie. Zaak is wel dat het collegeprogramma herkenbaar terugkomt in de begroting. Informatie over going-concern-zaken krijgt veelal een plek in de vaste paragrafen zoals Bedrijfsvoering en Onderhoud kapitaalgoederen. Vanuit de volksvertegenwoordigende rol kan er behoefte zijn aan een dwarsdoorsnede van de verstrekte subsidiebedragen en daarmee wordt de begroting een meer politiek document. Zo heeft Gorinchem een paragraaf Subsidies en inmiddels een openbaar subsidie- en garantieregister.

De raad van Hardinxveld heeft een vergelijkbare motie aangenomen (juni 2013) waarin het college is opgeroepen een subsidieregister te ontwikkelen. Dit draagt bij aan de transparantie en toetsbaarheid en daarmee aan het vertrouwen in het bestuurZie ook: Timon van Zessen en Rein-Aart van Vugt, Geïnformeerd vertrouwen (B&G september/oktober 2013). De verenigingen krijgen hierdoor meer inzicht in de financiën. Een raadslid heeft het recht van motie. In de motie Grondbeleid van april 2013 uit Hardinxveld-Giessendam is het college opgeroepen de financiële risico’s en financiële afwijkingen inzichtelijker te maken. Dit naar aanleiding van vragen vanuit de bevolking waarom de productie van nieuwbouwwoningen achterblijft bij de planning met als gevolg dat bijvoorbeeld jongeren in de buurgemeente gaan wonen. Een andere aanleiding voor de motie waren de omvangrijke bezuinigingen op het buitenbad.

Hoewel de motie niet is aangenomen, geeft het college inmiddels wel meer informatie over de financiële risico’s bij grondexploitaties (via het meerjarenprogramma grondexploitatie). Zo heeft de motie een impliciete werking op de kwaliteit van de planning-en-controldocumenten. Het college handelt in de geest van de motie.

Een begroting is een rationeel document, terwijl politiek vaak emotie is. De begroting wordt in een politieke arena gelijk 100 procent politiek. Het gaat daarbij om het ‘gevecht’ om de budgetten voor de gewenste beleidsvoornemens. In de raad van Hardinxveld-Giessendam is de motie Rustiger straatbeeld eind 2013 aan de orde geweest.

Het college werd verzocht corrigerende maatregelen te treffen op een kruising om zo de verkeersveiligheid te vergroten. ‘Dit is geen motie, maar emotie’, aldus een raadslid. De motie heeft het niet gered, maar er is wel een signaalwerking richting het college van uitgegaan. Het is overigens begrijpelijk dat het college in de begroting niet ingaat op de motie omdat het een wens van is van een individuele fractie.

De waan van de dag kan bij een raadslid sterk aanwezig zijn. Een praktisch onderwerp als verkeersveiligheid leeft soms meer dan het abstracte onderwerp decentralisatie zorgtaken. Een begroting is een langetermijndocument. Gerealiseerd dient te worden dat in de politieke arena, ook bij de behandeling van een strategisch document als de begroting, de waan van de dag speeltVoer het gesprek met elkaar als raad, college, ambtelijke apparaat/ controller over informatie. Zie ook: Timon van Zessen, Maak werk van politieke control (B&G juli/augustus 2010) en Naar effectieve control (B&G september/oktober 2011).

Dat hoeft op zichzelf geen probleem te zijn omdat raadsleden drie verschillende rollen naast elkaar vervullen. Soms geven politieke partijen in de verkiezingsprogramma’s aan dat de begroting helderder moet worden zodat deze meer als politiek document kan dienen. Een politieke partij kan in een verkiezingsprogramma Verkiezingsprogram CDA Hardinxveld-Giessendam, 2014 (pag. 7). Verkiezingsprogram D66 Gorinchem, 2014 (pag. 12) een passage opnemen om de indeling van de begroting in samenspraak met de raadsfracties te evalueren vanuit het principe van transparantie.

Ook kan in het verkiezingsprogramma een paragraaf gewijd zijn aan heldere doelen, bijvoorbeeld voor regionale samenwerking. Een goede opdracht vooraf en verantwoording achteraf zijn nodig. Een raadslid kan zelf vragen om betrokken te zijn bij de evaluatie van de indeling van de programma’s uit de begroting. Immers zonder heldere kaders is volksvertegenwoordigen niet goed mogelijk. Betrokkenheid van de raad bij de opzet van de begroting is belangrijk. Burgers weten dan dat raadsleden aanspreekbaar zijn op essentiële speerpunten uit het verkiezingsprogramma en het coalitieprogramma.

Kaders stellen
De raadsleden dienen vanuit de kaderstellende rol vooral te sturen op hoofdzaken: Hoe komen we tot een adequate uitoefening van het budgetrecht? Hoe kan het raadsproces ingericht worden? Hoe kan gekomen worden tot relevante en tijdige raadsinformatie? Hoe wordt het raadslid in dit proces betrokken?

Een voorbeeld is de klankbordgroep Financiën die in de gemeente Gorinchem in de raadsperiode 2010-2014 bestond uit een aantal raadsleden, een fractieassistent, een wethouder en enkele ambtenaren. In deze groep is in niet-politieke setting gesproken over financieel inhoudelijke concept-beleidskaders voor verbonden partijen en gemeentegaranties. Ook is gesproken over een eventuele nieuwe programmaopzet op basis van de landelijke standaardindeling.

De vooren nadelen zijn de revue gepasseerd. De werkwijze van de klankbordgroep Financiën is een vorm van bestuurlijke vernieuwing omdat op basis van gelijkwaardigheid het gesprek over de gewenste stuurinformatie tot stand komt tussen Naar een raadsgerichte begroting de controller en het raadslid. De controller wordt als het ware in staat gesteld in de huid te kruipen van het raadslid en zal hierdoor beter in staat zijn tijdige en relevante informatie in de planningen-controldocumenten op te nemen.

Dit blijft te allen tijde een spannend vraagstuk omdat in tijden van ombuigingen en financiele keuzes financiële detailinformatie noodzakelijk is. Het controleren van de financiën is via een klankbordgroep Financiën beter mogelijk.

Een tweede voorbeeld leveren de startnotities over Verkeer en Vervoer (Hardinxveld, 2012) en Economische Visie (april 2013) waardoor raadsleden vroegtijdig richtinggevende uitspraken kunnen doen. De ambtenaar kan op basis van de raadsuitspraak over de startnotitie gericht aan de slag met een beleidsnota. Rapportage over de voortgang van activiteiten vindt in de begroting plaats.

Een voorbeeld van een succesvolle uitwerking hiervan is de Visie voorzieningenniveau Boven-Hardinxveld (december 2013). Ook hier geldt dat het de kunst is dat de ambtenaar in de huid kruipt van het raadslid. Het vergt inlevingsvermogen om te achterhalen waaraan een raadslid behoefte heeft.

Als derde voorbeeld: het belang om bij het opstellen van beleidsteksten in te leven in de wereld van het raadslid. Een raadslid doet het raadswerk erbij. Van belang is te schrijven in termen die hij of zij kent. Dus houd consequent de programma-indeling aan of een indeling naar voorzieningen, indeling coalitieakkoord of indeling visiedocument. Verwerk ook altijd op welke wijze een motie of een amendement door het college een vervolg heeft gekregen. Een raadslid wil weten wat met zijn of haar motie is gedaan.

Ook wint een bestuurlijk stuk aan kracht door relevante raadsbesluiten en raadsinformatiebrieven op te nemen. Verwijzingen of samenvattingen van dergelijke bestuurlijke brieven moeten terugkomen in de anbiedingsbrief om zo het raadslid mee te nemen in het proces. De gemeente Barneveld heeft in haar begroting de zogeheten meerjaren raadsagenda als bijlage opgenomen. Dat toont aan dat de begroting nadrukkelijk een bestuurlijk-politiek document is en niet primair een financieel documentGemeente Gorinchem, begroting 2014 aanbiedingsbrief, beleidsbegroting. Gemeente Barneveld, programmabegroting 2014, nieuwe onderwerpen langetermijnagenda.

Controleren
Als het gaat om controleren, dan gaat het ook om afspraken maken over de meetbaarheid van beleid. Het is de kunst om aan de voorkant van het beleidsproces vast te leggen waarop de raad beleidsinhoudelijk wil sturen. Een inhoudelijk voorbeeld zijn de drie decentralisaties in het sociale domein. Elk raadslid heeft behoefte aan cijfers op dit terrein.

De rekenkamercommissie Gorinchem heeft in 2012 een zogeheten ex-ante-evaluatie gehouden naar de decentralisaties. Het rapport gaf inzicht in de decentralisaties, om de kwaliteit van de besluitvorming over de uitvoering in Gorinchem positief te beïnvloeden. Het rapport is toegelicht in de raad van 19 juni 2012Het onderzoeksrapport rekenkamercommissie Werken aan werk, zorg en jeugdzorg in Gorinchem, 2012.

Het onderzoek bevat allereerst een zogeheten feitenkaart met een overzicht van indicatoren. Veel raadsleden hebben behoefte aan dergelijke gegevens bij het nemen van raadsbesluiten. Het rapport bevat ook een beschrijving van relaties tussen bestaande beleidsterreinen in het sociale domein en een beoordelingskader voor de raadsleden.

Het is noodzakelijk dat in de begroting 2015 stuurinformatie over de decentralisaties via indicatoren wordt opgenomen. Een suggestie in een recente bundel van Deloitte is één programma voor de drie decentralisaties sociaal domein, dat terugkomt in de vaste documenten uit de planning-en-controlcyclusDeloitte, Raadsleden centraal, goede raad voor een sterke gemeenteraad, 2014. Dan is controle op de financiën pas echt goed mogelijk, zeker nu het aandeel van het sociaal domein in de begroting hoog is. Het totale aandeel zorg (dus het bestaande aandeel + extra inkomsten als gevolg van decentralisaties) loopt vanaf 2015 in de richting van de 60 procent van de totale begrotingsomzet. Een alternatief is een verwijsindex informatie over de drie decentralisaties binnen de bestaande programmaopzet.

Wie controleert de financiën? De raad controleert de financiën! Maar die moet hiertoe wel in staat worden gesteld. In dit artikel is aan de hand van voorbeelden aangegeven hoe een begroting zich meer kan ontwikkelen tot een politiek document. Een document dat relevante raadsinformatie bevat en daarmee meer herkenbaar en bruikbaar is om raadsbesluiten te nemen.

Een begroting is een rationeel document en politiek is vaak emotie. Vanuit politieke uitgangspunten en niet vanuit de financiële techniek wordt een raadsbesluit genomen. Financiële cijfers plus een analyse ervan zijn ingrediënten voor een politiek debat dat uiteindelijk leidt tot een raadsbesluit.