Honderd jaar BNG Bank: Van kapitaalmarktinstelling naar kredietinstelling

BNG Bank bestaat dit jaar honderd jaar. Ter gelegenheid van dit jubileum schreven de Utrechtse historici Jozef Vos en Gerarda Westerhuis het boek Kredietwaardigheid verzilverd, dat onlangs is uitgereikt aan minister Dijsselbloem van Financiën en andere aandeelhouders. In B&G kunt u dit jaar meelezen met de opmerkelijke geschiedenis van een opmerkelijke bank. In deel 4: Na het opheffen van de centrale financiering en een diepe economische crisis in de jaren zeventig transformeerde de bank zich tot een kredietinstelling die de concurrentiestrijd aanging met de grote algemene banken.

Nadat het progressieve kabinet Den Uyl in 1975 het regime van centrale financiering had opgeheven, kwam BNG Bank in een geheel nieuwe situatie terecht. Haar jarenlange, met de Waterschapsbank gedeelde, bijna-monopolie in de lange kredietverlening aan publieke instellingen kwam ten einde. De bank moest concurreren met de andere banken. De uitgangspositie leek goed. De bank had met een kredietportefeuille van zo’n 33 miljard gulden een marktaandeel van meer dan 80 procent bij gemeenten. Daar stond tegenover dat het bankwezen zich vanaf 1960 enorm had ontwikkeld in omvang en diversiteit van dienstverlening. BNG Bank was wel gegroeid, maar met een betrekkelijk eenzijdig servicepakket. De bank kende ook een naar binnen gerichte ambtelijke cultuur met de nadruk op administratieve nauwgezetheid en boekhoudkundige precisie. Was de bank in staat om het hoofd te bieden aan de nieuwe concurrentie tegen een achtergrond van economische recessie, grote veranderingen bij haar klanten en rechtstreeks bancair toezicht op de bank zelf?

Economische recessie en herstel
De vertraging van de economische groei in het midden van de jaren zeventig werd door de regering Den Uyl in eerste instantie beantwoord met Keynesiaanse maatregelen. Ter stimulering van de bestedingen werden werkgelegenheidsprojecten gestart, hulpprogramma’s voor noodlijdende industriëen opgezet en minimumlonen en sociale uitkeringen verhoogd. Ondernemingen gingen gebukt onder hoge lonen en hoge belastingen. De onroerendgoedmarkt stortte in en de werkloosheid steeg naar bijna 10 procent. Na een eerste, vergeefse ombuigingspoging van het kabinet Van Agt (1977-1981) bracht het jaar 1982 de ommekeer. In dat jaar trad de regering Lubbers aan, een coalitie van CDA en VVD die tot 1989 stand zou houden. Het beleid van kabinet Lubbers was gebaseerd op de neoliberale veronderstelling dat de collectieve sector de vrije werking van de markt verstoort, en dus moet worden verkleind. Het kabinet Lubbers werd geholpen door het in 1982 bereikte Akkoord van Wassenaar, waarbij vakbonden instemden met lagere loonlasten, werkgevers bereid waren mee te werken aan herverdeling van werk via arbeidstijdverkorting en de regering toezegde om niet meer in te grijpen in de loononderhandelingen.

​

​BNG-advertentie voor een krant, eind jaren zeventig

Problemen voor banken
De crisis had ook gevolgen voor het bankwezen. Eén Nederlandse hypotheekbank ging failliet en het faillissement van veel bedrijven tussen 1980 en 1983 leidde tot grote problemen bij de banken die veel krediet aan ondernemingen hadden gegeven. De liberalisering en globalisering van kapitaalmarkten had daarnaast tot gevolg dat banken naast de traditionele kredietverlening zich ook richtten op ‘investment banking’. Dit betreft onder meer het begeleiden van overnames en beursintroducties, waarmee hoge provisies worden verdiend. Daarnaast ontwikkelden banken steeds meer derivaten en gingen ze ook zélf handelen in obligaties, aandelen en derivaten, zowel binnen Nederland als daarbuiten.

Op zoek naar nieuwe klanten
De grenzen van de verzorgingsstaat leken in de jaren zeventig bereikt. Een structurele zorg voor BNG Bank was de gestage daling van gemeentelijke uitgaven als percentage van het bruto nationaal product. Belangrijkste oorzaken waren de stagnatie in de woningbouwproductie, de afnemende bevolkingsgroei en de overheveling van gemeentelijke taken naar provincies en gemeentelijke samenwerkingsverbanden. Vanaf 1980 kwamen daar de financiële ombuigingen van regeringswege bij. Daarbij werden gemeentelijke investeringsplannen gedwarsboomd door het gebrek aan financieringsmogelijkheden als gevolg van de concurrerende kapitaalvraag van het Rijk. Dit noodzaakte de bank om meer aandacht te geven aan andere klantgroepen. De contacten met klanten die tot 1975 buiten de centrale financiering vielen, zoals nutsbedrijven, ziekenhuizen en bejaardentehuizen, werden aangehaald. Omdat de statuten van de bank niet berekend waren op het versnipperde garantiesysteem in de gezondheidszorg, werd besloten om de statuten hierop aan te passen. Ook de gezondheidszorg, zo vond men, viel binnen de doelstellingen van de bank. Een derde sector met potentieel nieuwe klanten waren de instellingen die op enige afstand van de publieke sector waren gezet, zoals kabelbedrijf Casema (inmiddels opgegaan in Ziggo) en kwaliteitskeurmerkbureau Kiwa. Men vond dat dit soort instellingen in beginsel in aanmerking kwamen voor krediet, ook uit het oogpunt van public relations en de presentatie van BNG Bank als een ‘waarlijk representant van de lagere overheidssector’.

Decentralisatie van bevoegdheden
Onder invloed van de politieke tendens om de centralistische planning van woningbouwinvesteringen te vervangen door een minder sturend rijksbeleid, werd de rol van woningcorporaties belangrijker. De naoorlogse bouw was gestegen tot een hoogtepunt van circa 150.000 woningen per jaar in 1972 en 1973. Subsidieregelingen werden de jaren erna aangepast en de financiering door het Rijk werd na veel discussie in 1983 omgezet in een systeem waarin het nieuwe Waarborgfonds Sociale Woningbouw de waarborgfunctie van het Rijk overnam. Met deze garantie konden woningcorporaties toch tegen betrekkelijk gunstige voorwaarden op de kapitaalmarkt lenen. BNG Bank zou daarbij als een belangrijke kapitaalverschaffer optreden.

Regelgeving leidt tot beperkingen
Per 1 januari 1979 werden enkele nieuwe activiteiten van de bank beperkt door de nieuwe Wet toezicht kredietwezen. BNG Bank werd hierin na een forse discussie met het ministerie van Financiën beschouwd als ‘overige kapitaalmarktinstelling’ gericht op het verstrekken van langlopende leningen. Dit had tot gevolg dat de bank maximaal 1 procent van het balanstotaal als kort krediet mocht verstrekken aan niet-overheidsinstellingen. Dit was een belangrijke beperking voor de bank, die er juist voor had gekozen om naast gemeenten ook andere instellingen van krediet te voorzien. Onder invloed van de toegenomen concurrentie besloot de bank zich ondertussen ‘actiever’ en ‘agressiever’ op te stellen bij het verkrijgen van nieuwe klanten en kredieten. Het idee om net als de spaarbanken, handelsbanken en landbouwkredietinstellingen een netwerk van bankfilialen op te zetten werd verworpen omdat Nederland al ‘overbanked’ was. Wel werd besloten om meer aandacht te schenken aan public relations – het blad B&G is hieruit in 1974 ontstaan – en werden voorlichtingsbijeenkomsten gegeven, onder meer over de mogelijkheden die de bank kon bieden rond betalingsverkeer. Maar volgens een BNG-medewerker uit die tijd verliep het ‘losweken van een gemeente uit de greep van de plaatselijke banken niet altijd even makkelijk’. De bank was jarenlang zélf het middelpunt geweest van het centrale financieringssysteem, en het was soms lastig om zich aan te passen aan de behoefte van klanten.

Een voorbeeld van zo’n strategische worsteling betrof het daggeld. Financiering door gemeenten met daggeld werd door de bank gezien als een principieel verkeerde financieringswijze en de bank wilde hier dus liever niet aan meewerken. Onder invloed van rentewijzigingen gebeurde het dat gemeenten ter aflossing van grote bedragen bij andere banken opeens op BNG Bank terugvielen. De bank liep daardoor forse risico’s. Omdat de bank haar klanten toch wilde helpen, werd afgesproken dat de bank op reguliere basis daggeld zou verstrekken op voorwaarde dat de klant zich verplichtte om ten minste de helft van zijn daggeld bij BNG Bank in te dekken en de bank te informeren over de voorwaarden van de elders gesloten transacties. De bank redeneert hiermee dat ‘als iemand bij slecht weer op de bank terugvalt, hij er ook zijn paraplu moet kopen’, stelde een medewerker. Om de klant beter te bedienen werd ook besloten tot het invoeren van accountmanagement. Account managers kregen ieder de verantwoordelijkheid voor een groep klanten, en hadden idealiter het overzicht over de gehele problematiek van een door de klant gestelde vraag. Daarvóór waren de BNG-medewerkers vooral administrateurs en waren klanten voor vragen aangewezen op een bezoek aan een van de regionale ‘zitdagen’ of een telefonische rondgang door het bedrijf. Met deze meer geïntegreerde klantbenadering werd getracht om meer klantenbinding, en daarmee een groter marktaandeel in langlopende leningen, te verkrijgen. De eerste account managers gingen overigens pas van start in 1984, lang nadat ABN en Amro hiertoe overgingen op advies van het Amerikaanse adviesbureau McKinsey.

ABP als grote concurrent
Vanaf eind jaren zeventig haalde het ABP een steeds groter gedeelte van de langlopende kredietvraag van gemeenten naar zich toe, waarmee het pensioenfonds zich tot een grote concurrent van BNG Bank ontwikkelde. De bank kwam daardoor in conflict met het ABP, dat zich merkwaardig genoeg toespitste op het buitenlands bedrijf van de bank. Omdat de winstmarges als gevolg van de concurrentie daalden, was BNG Bank namelijk gestart met de kredietverlening aan buitenlandse klanten, met vaak hogere marges. De omvang was – gelukkig – beperkt. Toen de Zuid-Amerikaanse landen in betalingsproblemen raakten, bleek namelijk dat de bank zich wat te makkelijk had laten verleiden tot kredietverlening aan Brazilië en Mexico. De lening aan Brazilië, in 1981, viel niet in goede aarde bij de toenmalige minister van Financiën, Fons van der Stee. Hij beschouwde de bank als een nationale instelling die alleen voor Nederlandse decentrale overheden diende te werken. Bovendien had de regering grote investeringen in de volkshuisvesting beloofd, waarbij kapitaalexport door een overheidsbank niet paste. De minister vroeg de bank derhalve om de kredietverlening aan het buitenland te stoppen. Om zich niet te vervreemden van haar achterban én om haar kredietwaardigheid te bewaren, leek het ook de bank verstandig om haar kredietverlening aan landen als Brazilië en Mexico te staken.

Deze discussie kreeg een wending toen de Centrale Beleggingsraad, waarin de Rijksfondsen zitting hadden, de bank vroegen naar haar buitenlandse beleid en naar haar criteria ten aanzien van binnenlandse semi-overheidsinstellingen. De bank haalde toen nog geen geld op bij buitenlandse beleggers en was voor haar financiering grotendeels aangewezen op de Rijksfondsen. Maar het ABP, een van de Rijksfondsen, was tevens de grootste concurrent van BNG Bank! Volgens de bank informeerde het ABP bij zijn connecties naar de prijzen van zijn concurrenten en ging daar dan in honderdsten of zelfs in duizendsten onder zitten. Bij een eerste overleg met de Rijksfondsen in maart 1983, liet BNG Bank weten moeite te hebben met volledige openheid over haar financiële beleid in aanwezigheid van de concurrentie. De Rijksfondsen deelden op hun beurt mee dat ze geen geld meer in BNG Bank zou beleggen, als de bank zou doorgaan met buitenlandse kredietverlening. Volgens de fondsen kwalificeerde de bank zich daarmee niet langer als een bedrijf in de overheidssfeer maar als een gewone financiële instelling. Om dezelfde reden diende de bank ook haar leningen aan semi-overheidsinstellingen te beperken. BNG Bank stelde dat deze afspraken moeilijk konden worden gemaakt als het ABP zou doorgaan met de agressieve penetratie van de lagere overheidsmarkt, de primaire afzetmarkt van de bank. De kern van de problematiek bleek te liggen in het feit dat de Rijksfondsen zelf niet in het buitenland mochten beleggen. De verhoudingen ontspanden nadat BNG Bank in 1984 besloot om statutair een einde te maken aan het buitenlands bedrijf en het ABP vanaf 1986 zelf in het buitenland mocht beleggen.

Omvorming naar kredietinstelling
Belangrijker nog was de keuze van BNG Bank om zich om te vormen van kapitaalmarktinstelling naar kredietinstelling, hetgeen na de liberalisering van de financiële markten per 1 januari 1986 belangrijke voordelen met zich meebracht. Nadat deze status in 1989 was verkregen, kreeg BNG Bank de mogelijkheid om zelf haar funding te verzorgen op de geldmarkt (via Commercial Papers en Certificates of Deposit) en de kapitaalmarkt (via Medium Term Notes en Floating Rate Loans). Ook kon de bank nu risico’s afdekken via Interest Rate Swaps en Future Rate Agreements. Hoewel de liquiditeitsgarantie van de Staat kwam te vervallen, bleef de ‘overheidshoedanigheid’, zoals de bank het in een persbericht noemde, ongewijzigd. BNG Bank bleef voor zijn financiering in de jaren tachtig voornamelijk aangewezen op onderhandse leningen. Terwijl hoge emissiekosten en de toenemende beweeglijkheid de obligatiemarkt minder aantrekkelijk maakten, bood de onderhandse kapitaalmarkt nog voldoende mogelijkheden. De dominantie van het ABP en andere Rijksfondsen die in het buitenland mochten beleggen nam af. Het belang van commerciële verzekeraars als financier van BNG Bank nam toe. Met de fusie van NMB en Postbank – een van de voormalige Rijksfondsen – transformeerde deze financiële grootmacht geleidelijk van financier tot concurrent van BNG Bank. Ook aan de klantenkant traden verschuivingen op. Veel woningcorporaties, die voorheen hun leningen ontvingen via de gemeente waarin ze waren gevestigd, waren na verzelfstandiging voor hun financiering aangewezen op de kapitaalmarkt. Zij kwamen met name bij BNG Bank terecht. Mede hierdoor was sprake van een ‘omzetontploffing’, om de woorden van toenmalig directeur Griffioen te gebruiken. In nominale termen groeide de kredietportefeuille van zo’n 30 miljard gulden in 1975 tot meer dan 70 miljard gulden in 1990. Het aandeel van woningcorporaties steeg in die periode van minder dan 1 procent in 1975 tot meer dan een kwart in 1987.

 Koningin Beatrix met burgemeester Schols (links) en BNG-directeur Griffioen (rechts) bij de opening van het nieuwe kantoor op de Koninginnegracht (1982).

Organisatie in beweging
Vanaf 1979 kwam de organisatiestructuur van de bank om twee redenen in beweging. Als kredietinstelling werd de bank wettelijk verplicht tot een dagelijkse leiding van minimaal twee personen. In 1984 werd gekozen voor een driehoofdig bestuur met de heer W. Griffioen als president-directeur. De organisatie werd daarnaast aangepast als gevolg van het toenemende belang van automatisering. In 1988 werd een van de directeuren verantwoordelijkheid voor administratie en automatisering. Ondertussen bleef het aantal medewerkers groeien en was meer ruimte nodig. Nadat verschillende alternatieven waren afgevallen, werd in 1980 het in aanbouw zijnde pand aan de Haagse Koninginnegracht aangekocht. Op 3 november 1982 opende koningin Beatrix het nieuwe onderkomen, waar de bank nog steeds verblijft. In 1989 vierde de bank haar vijfenzeventigjarig bestaan. Met een balanstotaal van bijna 80 miljard gulden was ze nu de vijfde bank van Nederland, na ABN, Amro, Rabobank en Postbank/NMB (inmiddels opgegaan in ING). Ook met de nieuwe status als kredietinstelling bleef BNG Bank een buitenbeentje. Nog steeds gold de statutaire beperking tot dienstverlening aan de overheid dan wel binnen de overheidsgarantiesfeer. Bovendien waren de aandelen in bezit van overheden en waren er naast de twee regeringscommissarissen ten minste vier commissarissen namens aandeelhoudende gemeenten.

Een belangrijk verschil met algemene banken was ook de sinds 1925 aan BNG Bank opgedragen taak om het betalingsverkeer tussen Rijk en gemeenten te verwerken. Toch werd het verwijt van concurrentievervalsing betrekkelijk weinig gehoord. Anders dan de algemene banken was BNG Bank voornamelijk actief op te terrein van de langetermijnkredieten. Het korte bedrijf stond ten dienste daarvan. Dankzij haar geïntegreerde dienstverlening met betalingsverkeer, kort krediet, lang krediet en een zelf ontwikkeld kasbeheersysteem onderscheidde BNG Bank zich zowel van de algemene banken als van Rijksfondsen zoals het ABP. Mede dankzij de transformatie van kapitaalmarktinstelling naar kredietinstelling had de bank zich aan het eind van de jaren tachtig ontwikkeld tot een belangrijke intermediair tussen decentrale overheid en markt.