Trap op trap af II

In deel 1 hebben we geconstateerd dat de trap op trap af systematiek de laatste jaren werd gekenmerkt door een grote instabiliteit van de uitkomsten.

De werkgroep die de evaluatie begin 2016 heeft uitgevoerd, had daarom naast de bekende opdracht om te zien of een eventueel nieuwe systematiek voldoet aan algemene principes als

• evenredigheid (is de ontwikkeling van de fondsen evenredig met de rijksuitgaven),
• actualiteit (hoe snel vertalen ontwikkelingen op de rijksbegroting zich door naar gemeenten) en
• inzichtelijkheid (is de systematiek begrijpelijk, onafhankelijk van ramingsmethode en narekenbaar)

ook als vraag meegekregen om te zien hoe er meer stabiliteit in de systematiek kon worden gebracht.

Maar allereerst hoe zit het werkelijk met de instabiliteit. Daar heeft de werkgroep onderzoek naar gedaan. We citeren uit het rapport. De ontwikkeling van de trefzekerheid kan aan de hand van twee gegevens worden geanalyseerd:

• De absolute voorspelfout – hoeveel wijken de ramingen af van de uiteindelijke realisatie?
• De gemiddelde voorspelfout – is de afwijking vaker positief of negatief, oftewel waren de ramingen te optimistisch of pessimistisch?

Absolute voorspelfout

De absolute voorspelfout beziet hoeveel alle ramingen gemiddeld afweken van de realisatie van het accres; met andere woorden hoe trefzeker waren de tussentijdse ramingen gemiddeld?

Uit grafiek 1 blijkt dat de absolute voorspelfout tussen 1995-2015 gemiddeld uitkomt op 1,6 procent ofwel gemiddeld genomen wijkt een tussentijdse raming van het accres 1,6 procent af van de uiteindelijke realisatie (kan zowel positief of negatief zijn ten opzichte van de realisatie). 

Grafiek 1: Absolute voorspelfout (blauwe balk) en gemiddeld voorspelfout (rode lijn) 1996-2015. Bron: ministerie van Financiën (onder andere o.b.v. data van het Centraal Planbureau).

Gemiddelde voorspelfout

De laatste kabinetsperiode is de afwijking ten opzichte van het gemiddelde niet significant groter dan in eerdere jaren. Maar laten we ook eens kijken naar de richting van de afwijking. Uit grafiek 2 blijkt dat vooral in jaren van laagconjunctuur zoals 2003-2005 en 2010-2015 het accres in de tussentijdse ramingen vaak te positief werd geraamd. In jaren van hoogconjunctuur zoals 1999-2002 en 2008-2009 werd het accres juist te laag ingeschat ten opzichten van de uiteindelijke realisatie.Grafiek 2: Gemiddelde voorspelfout (blauwe balk) en gemiddelde (rode lijn) 1996-2015. Bron: ministerie van Financiën (onder andere o.b.v. data van het Centraal Planbureau. Positief: realisatie was hoger dan raming).

Tot zover het rapport. Over een periode van 20 jaar bezien is de gemiddelde voorspelfout van de ramingen bijna nul. Dat pleit voor deze systematiek. Helaas zijn de afwijkingen per jaar substantieel en met name de laatste jaren negatief.  'Afwijkingen die negatief uitvallen kunnen gevoelsmatig harder aankomen dan afwijkingen die positief uitvallen. Die situatie heeft zich vooral vanaf 2010 voorgedaan' aldus de werkgroep.

De werkgroep heeft varianten uitgewerkt waarvan verwacht mocht worden dat die leiden tot meer stabiliteit. Deze varianten kunnen worden opgedeeld in

• varianten die meer stabiliteit zoeken door de vormgeving van de methodiek te veranderen (andere koppeling), 
• andere varianten zoeken meer stabiliteit door de tussentijdse ramingen aan de gemeente te bevriezen.

We beginnen met deze laatste (technische) varianten.
Op dit moment zijn er drie rijksnota’s belangrijk voor de gemeenten, namelijk de voorjaarsnota, de miljoenennota en de definitieve rekening. De besluitvorming in het kabinet leidt tot wijzigingen in de netto gecorrigeerde rijksuitgaven en daarmee in de 'trap op trap af'.

In de werkgroep is gekeken of er op enig moment een bepaalde uitkomst kan worden bevroren, de zogenaamde freeze. Er zijn natuurlijk veel verschillende momenten waarop je zo’n freeze kan toepassen. Maximale stabiliteit krijg je door aan het begin van een kabinetsperiode de uitkomsten voor de hele periode vast te zetten. 'For better and for worse'.

Een eerste rondgang langs de gemeenten heeft geleerd dat deze afspraak op dit moment nog een brug te ver is. Met name wordt genoemd dat slecht is in te schatten wat de prijzen en de lonen in een periode van vier jaar zullen gaan doen. Wil je wel vier jaar stabiliteit bieden dan is een betere variant in dit verband om de reële ontwikkeling en de nominale ontwikkeling uit elkaar te halen en de reële ontwikkeling voor vier jaar vast te zetten en jaarlijks de nominale ontwikkelingen actueel te compenseren.

Een betere systematiek lijkt om een freeze in te bouwen binnen een begrotingscyclus van één jaar maar welk moment neem je dan? De meicirculaire t-1, gebaseerd op voorjaarsnota cijfers van het Rijk die niet officieel zijn onderbouwd? Of toch maar de septembercirculaire die is gebaseerd op de miljoenennotacijfers? Of wil je om de meest actuele compensatie voor lonen en prijzen te krijgen toch liever de meicirculaire van het jaar t nemen? Een eerste rondgang langs de gemeenten liet zeer verschillende voorkeuren zien.

Is een freeze eigenlijk nog wel nodig nu binnen een periode van een half jaar de economische vooruitzichten enorm zijn verbeterd? Uit de historie blijkt dat in perioden waar het economisch goed gaat de definitieve afrekeningen positief afwijken ten opzichte van de ramingen. Of moeten we ons niet laten leiden door de waan van de dag?​

Dit is Het tweede ARTIKEL van een drieluik over dit onderwerp.