Controle op het sociaal domein 2.0

Controle op het sociaal domein uit 2015.

De raden, het college, de ambtelijke organisaties, de gemeenschappelijke regelingen en zorginstellingen zitten immers dicht op het feitelijke verloop van de decentralisaties. De accountants en de rekenkamercommissies volgen ieder vanuit hun eigen verantwoordelijkheid de ontwikkelingen sociaal domein. Ook heeft de staatssecretaris een wetsvoorstel aangekondigd om standaarden I-Sociaal Domein in wetgeving op te nemen. Daarnaast is het ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijkrelaties eind 2016 een onderzoek gestart voor een toelichting op de CBS-cijfers 2015. 

In dit artikel wordt ingegaan op:

1. Welke afspraken te maken zijn ten aanzien van de inrichting planning en controlcyclus.
2. Waar de raad, het college en de gemeentelijke organisatie via dashboards op kan sturen.
3. Of er behoefte is aan een aparte monitor sociaal domein.
4. Welke informatieafspraken tussen gemeenten en samenwerkingsverbanden te maken zijn.
5. Wat de consequenties voor de accountantscontrole zijn.

Planning en controlcyclus

De informatievoorziening sociaal domein loopt via de planning en controlcyclus waar sturingsinformatie sociaal domein terug te vinden is in de begroting en jaarstukken.

Sinds de begroting 2017 zijn 39 verplichte beleidsindicatoren vanuit het BBV voorgeschreven die gekoppeld zijn aan gemeentelijke beleidsdoelstellingen. Deze verplichte indicatorenwaarvan 12 betrekking hebben op het sociaal domein zijn gekomen naast al bestaande beleidsindicatoren die sommige gemeenten hanteerden.

De VNG spreekt ook over facultatieve indicatoren. Dit kunnen waarderingscijfers zijn. Ook kan gedacht worden aan een financieel kengetal sociaal domein waarin een financieel beeld wordt verschaft over het meerjarig uitgavenverloop.
Het is een uitdaging om voor de begroting 2018 te komen tot een verdere integratie van de wettelijk verplichte beleidsindicatoren, de facultatieve indicatoren en de bestaande beleidsindicatoren.   

Sommige gemeenten kiezen voor een evaluatiemoment indicatoren begroting. Dit moment is dan de start van een nieuwe raadsperiode. Deze afspraak kan in de financiële verordening opgenomen worden.

Naast de P&C-documenten biedt 'Waar Staat Je Gemeente' een schat aan informatie die gebruikt kan worden binnen de verdere ontwikkeling van de P&C-cyclus. Gemeenten kunnen zo prestaties vergelijken. Ook is er bijvoorbeeld de gemeentelijke monitor sociaal domein opgenomen. De monitor verschaft inzicht in het gebruik en de kosten sociaal domein.

Dashboards

Hoewel veel gemeenten bezig zijn met het ontwikkelen van dashboards, zijn er ook organisaties die dashboards aan het ontmantelen zijn. In dergelijke organisaties werken dashboards niet naar tevredenheid omdat niet duidelijk is wat de toegevoegde waarde van een dashboard is. Een dashboard met indicatoren is een hulpmiddel voor een adviseur, manager en bestuurder om te beoordelen of de beleidsdoelen bereikt worden. Voor de invoering van een dashboard, moet de organisatie goed nadenken over de functie van een dashboard.

Een voorbeeld: in de regionale raadsnotitie Resultaatsturing in de jeugdhulpHaaglanden, 2016is nadrukkelijk een koppeling opgenomen van de regionale set indicatoren met de beleidsdoelen. Het doel 'sturen op passende hulp' kent de bijbehorende indicator 'aantal jeugdigen'.

Een ander aandachtspunt is het aantal indicatoren. Zo is in de regionale set indicatoren jeugdhulp uitgegaan van 39 indicatoren (oplopend naar 50) uitgesplitst naar gebruik, kwaliteit, innovatie en budget.

De essentie is dat het gaat om het verhaal achter de gepresenteerde cijfers uit een dashboard. Cijfers zeggen op zichzelf staand onvoldoende wanneer de organisatie over de resultaten en effecten wat te weten wil komen.

Alleen sturen op indicatoren in de jeugdhulp is niet wenselijk, vooral ook omdat bij het realiseren van de jeugddoelen externe factoren een rol spelen zoals een stabiele gezinssituatie.

Monitor sociaal domein

Er zijn gemeenten die naast de gemeentelijke planning en controlcyclus kiezen voor een aparte monitor sociaal domein. Op internet staan een aantal interessante monitors sociaal domein van (met name 100.000 plus) gemeenten. De monitors beschrijven ontwikkelingen in de actuele uitvoeringspraktijk en geven een financiële jaareindeprognose. Dergelijke documenten zijn groeidocumenten. De informatievoorziening is nu gericht op het meten van een aantal zaken vanuit operationele en tactische processen: hoeveelheidgegevens.

Op termijn dient de informatievoorziening zich meer te ontwikkelen naar inzicht in maatschappelijke effecten, zoals van zwaar naar licht, innovatie, zelfredzaamheid en versterking eigen kracht. Daarbij krijgen cijfers steeds meer betekenis. Het is wenselijk om op de verschillende niveaus het gesprek te voeren over de effecten transformatie sociaal domein: dat wil zeggen op het niveau van de organisatie, het college en de raad. Maar ook bijvoorbeeld door het organiseren van rondetafelgesprekken tussen gemeenten en zorgpartijen.

De vraag hierbij is hoe lang nog behoefte is aan een aparte monitor. Immers: het hart van de informatievoorziening is de planning en controlcyclus. En als deze voldoende is doorontwikkeld, dan is het wenselijk dat de volledige informatievoorziening via de P&C - cyclus loopt, bijvoorbeeld in tussenrapportages voor de raad. De aandacht kan verschuiven naar de volgende decentralisatie: de Omgevingswet. In de komende raadsperiode 2018-2022 zal de Omgevingswet veel aandacht vragen.

Naast monitors, zijn cijfers over de cliënttevredenheid Wmo en Jeugd ook relevant voor de raad. Dit betreft meer kwalitatieve informatie (beleving) zoals 'de mening over de kwaliteit van de ondersteuning' en 'percentage hulp van een naaste'. Het meten van de klanttevredenheid kan bijdragen aan het aantonen aannemelijkheid van de prestatiemeting.

Burgerpeiling

Bij het vormgeven van de informatievoorziening sociaal domein kunnen gemeenten ook gebruik maken van uitkomsten van burgerpeilingen. Het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) hanteert een standaard vragenlijst met onder meer het thema zorg. In de vragenlijst gaat het bijvoorbeeld om vragen over sociale veiligheid, sociale cohesie in de buurt/ wijk en burenhulp.

De VNG heeft ook een facultatieve vragenlijst over samenredzaamheid opgesteld. Het gaat er dan om te achterhalen of mensen zich kunnen redden in het dagelijks leven. Gemeenten kunnen de standaard burgerpeiling gebruiken ter onderbouwing van de facultatieve beleidsindicatoren. Door gebruik te maken van de gestandaardiseerde lijst, is een vergelijking mogelijk met referentiegemeenten en een trend in cijfers wordt mogelijk gemaakt. De rapportages burgerpeiling bevatten verbeterpunten.

Hieronder worden enkele indicatoren uit de burgerpeiling aangaande het sociaal domein genoemd.

Verbonden partijen
In de planning- en control documenten van de gemeenschappelijke regelingen staan voor de raad, het college en de gemeentelijke organisatie ook sturingsinformatie sociaal domein. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) geeft aan hoe omgegaan moet worden met de begroting en de jaarstukken van deze regelingen. De Wgr geeft aan dat de raden in de gelegenheid moeten worden gesteld om een zienswijze op de begroting te geven. Aanvullend kunnen gemeenten bijvoorbeeld in de financiële verordening (art. 212 Gemeentewet) afspraken maken om de raden in de gelegenheid te stellen een reactie te geven op de Jaarstukken van de gemeenschappelijke regeling.

Gemeenten leggen (uitvoerings)taken neer bij onder andere een regionale sociale dienst, een regionale werkplaats en/ of regionale jeugdhulp. Nu gemeenten twee jaar verantwoordelijk zijn voor de taakoverheveling, is het raadzaam om de bestaande afspraken tussen gemeenten en verbonden partijen te evalueren. Een gemeente kan een evaluatie vormgeven door een verbijzonderde interne controle te verrichten op het interne proces tussen een gemeente en een gemeenschappelijke regeling. Ook kunnen controllers/ adviseurs een bestaande dienstverleningsovereenkomst evalueren en beoordelen in hoeverre de overeenkomst wordt nageleefd.

Uit de evaluaties en interne controles vloeien aanbevelingen voort, zoals:

• het al dan niet voortzetten van een samenwerkingsverband,
• het aanpassen van een dienstverleningsovereenkomst,
• het concreter benoemen van de informatiebehoefte.   

Accountantscontrole
De taken sociaal domein hebben grote gevolgen gehad voor de gemeentelijke accountantscontrole 2015. Dit is in december 2016 bevestigd in het Eindrapport Controlebevindingen gemeentelijke jaarstukken 2015 en lessen voor 2016. Er is sprake van afhankelijkheden van zorgpartijen en de Sociale verzekeringsbank en door te ontwikkelen werkprocessen en niet altijd duidelijke afspraken met de accountants. Goede communicatie is een succesfactor.

Bij het op afstand zetten van taken gaat het om een juridische keuze: mandaat of delegatie. Deze vraag is relevant als er sprake is van eventuele rechtmatigheidfouten in de jaarstukken van een gemeenschappelijke regeling. Werken ze wel of niet door in de gemeenterekening? Dit verschilt per regio. Als een samenwerkingsverband werkt op basis van een mandaatregeling dan vloeien de eventuele rechtmatigheidfouten uit de jaarrekeningcontrole jeugdhulpinstellingen door in de gemeenterekening.

Het is overigens aan de accountant van de gemeente om een oordeel te vormen over de fouten en onzekerheden rekening houdend met de afspraken uit het gemeentelijke controleprotocol. Bij een delegatieregeling werken de fouten niet door in de gemeenterekening. In die situatie kan een gemeente volledig leunen op de verklaring van het samenwerkingsverband. Daarnaast is er minder kans op 'controle op controle door accountants'.

De regio Haaglanden heeft, om het jaarrekening proces te stroomlijnen, een eigen controleprotocol Jeugd opgesteld, opgenomen op nba.nl en h10inkoop.nl. Het controleprotocol Jeugdhulp geeft voorschriften voor de verantwoording door de instellingen en aanwijzingen voor het onderzoek door de accountant van de jeugdhulpinstellingen en de accountant van het H10 bureau. De controleverklaringen van de accountants van de jeugdhulpinstellingen moeten uiterlijk 31 december bij het inkoopbureau binnen zijn. De controleperiode betreft de laatste drie maanden van het jaar plus de eerste negen maanden van het opvolgende jaar (en niet 12 maanden van één aangesloten jaar).

Volgens de H10 gemeenten biedt het landelijke controleprotocol echter onvoldoende zekerheid om tot een tijdige en goedkeurende jaarrekening te komen. In het landelijk protocol wordt gesproken over een oplevering van de verklaring op 1 april van het volgende jaar. De praktijk leert dat een (groot) aantal regio's kiezen voor het landelijke protocol.

Bij de afweging wel of geen eigen controleprotocol, moet een verbinding worden gemaakt tussen het perspectief zorgaanbieder (lastenverlichting) en het gemeentelijk perspectief (lastenverlichting en tijdige oplevering jaarstukken). Het vinden van een juiste balans tussen bedrijfsvoeringbelangen en bestuurlijke belangen is daarbij cruciaal. Interessante praktijkvoorbeelden zijn recentelijk gepubliceerd op http://i-sociaaldomein.nl.

De VNG (december 2016) verwacht dat veel gemeenten een niet goedkeurende controleverklaring van de accountant ontvangen bij de jaarrekening 2016. Het maken van goede afspraken over de controle met de gemeenteaccountant, de accountant van de verbonden partij en de accountants van de zorginstellingen is daarom van groot belang. In het gemeentelijke accountantsdossier dienen deze afspraken te worden opgenomen.
 
Het is wenselijk dat controllers regionaal afstemmen over de accountantscontrole sociaal domein om zo van elkaar ervaringen te leren. Het complexe en uitdagende aan deze taakoverheveling is dat er veel partijen bij betrokken zijn. Wat duidelijk is dat alle betrokkenen gemeenten, samenwerkingsverbanden, accountants en zorginstellingen het samen moeten doen.

Over de auteur
Timon van Zessen heeft het artikel op persoonlijke titel geschreven. Hij werkt als beleidsadviseur bij een gemeente en daarnaast als burgerlid bij een gemeente.