Omgevingswet en het stuur van de gemeente

Nederland bereidt zich voor op de Omgevingswet. Hoe doen betrokkenen zoals gemeenten, dat? Geert-Jan Put (Lelystad) geeft zijn visie en advocaat omgevingsrecht Claudia Koenen reageert in dit eerste deel van drie artikelen.

Vraagtekens nog op een aantal punten. Maar ook vooral vertrouwen in wat gemeenten kunnen. Geert-Jan Put, manager regionale samenwerking van Lelystad (zie kader), kijkt op twee manieren naar de Omgevingswet: 'De wet past in deze tijd en dus is het logisch dat hij er komt. Daarnaast zie ik een hulpmiddel dat aansluit op wat gemeenten als Lelystad al doen.'

Een aantal keren in het gesprek komt hij erop terug: 'De Omgevingswet in de praktijk moet toch meer zijn dan een optelsom van bestaande wetten en regels? Voortaan integraal omgaan met plannen in de fysieke omgeving is een heel waardevol streven. Ik vind het belangrijk dat dit uitgangspunt overeind blijft.

Aanpak van één loket
Toestemming krijgen om iets te bouwen of aan te leggen na één verleende omgevingsvergunning, waarin alle overheidsloketten bij elkaar zijn gebracht. Dat kenmerkt de wet. Put vertelt hoe zo'n één-loketgedachte al een tijdlang is ingevoerd in Lelystad. 'Wie een initiatief neemt voor een ruimtelijk plan meldt dit bij de gemeente. Wij hanteren vervolgens één formulier waarin alle aspecten aan de orde komen. Alle sectoren komen in beeld en zij reageren met de inzet: op welke manieren zou dit voorstel mogelijk zijn? Het 'ja, mits' dus, in plaats van 'nee, tenzij'. Een open houding en de mentaliteit van: belemmeringen samen oplossen. Een snelle aanpak met een duidelijke procedure, al heeft het formulier geen formele status. Voor de indiener en intern wordt ook beslist: wordt dit plan ambtelijk afgehandeld en kan het zo door, of moet het via B&W of naar de Gemeenteraad? Precies de aanpak van het combineren die de Omgevingswet straks ook wil.'

Dit Loket Nieuwe Initiatieven kent Lelystad sinds 2014. Complexe voorstellen worden in twee weken op circa veertig aspecten getoetst en met een advies voorgelegd voor besluitvorming. Indieners krijgen snel duidelijkheid over de bereidheid van de gemeente om mee te werken en op welke manier. Is het mogelijk? Is het wenselijk uit publiek belang? Welke uitwerkingen zijn noodzakelijk en wil/moet de gemeente daarin participeren? Ook eventueel kostenverhaal komt aan bod en juridische aspecten. De initiatiefnemer kan reageren na ontvangst van het advies en het ingevulde toetsingsformulier. Het hele pakketje komt op tafel in een stuurgroep, die maandelijks bij elkaar komt. 

Dilemma
Put ziet een nog niet opgelost dilemma in de praktijk. Aan de ene kant moet je als overheid een bepaalde rechtszekerheid bieden, zeker aan investeerders die zich voor vele jaren en met grote bedragen aan een gebied verbinden. Aan de andere kant geldt de opgave om tussentijdse planaanpassingen mogelijk te maken wanneer ontwikkelingen daarom vragen. 'De economie en de maatschappij veranderen zo snel binnen een beperkt aantal jaren, dat je veel niet kunt voorzien.

In grondexploitatiemodellen voor gebieden wordt het een puzzel om flexibiliteit goed te weven binnen de lange looptijden, die bij gebiedsontwikkelingen spelen. Vaak neemt het tussen de tien en twintig jaar voordat een gebied, na planstart, is uitontwikkeld. Hoe regel je de tussentijdse planaanpassingen die nodig zijn omdat de vraag in zo’n periode fors kan veranderen? Hoe ga je daarmee om in exploitaties?’.

Risico dat burgers wet anders ervaren dan overheden

'Qua regelgeving verandert er met de Omgevingswet eigenlijk niet zoveel, regels worden vooral samengevoegd.' Dat zegt Claudia Koenen, sinds tien jaar advocaat omgevingsrecht in Amsterdam. Zij werkte hiervoor als jurist in gemeenteland, onder meer als bestemmingsplanjurist en jurist bij grondbedrijven.

'De wet betekent meer algemene regels, waarvan gemeenten in het Omgevingsplan kunnen afwijken. De geboden flexibiliteit aan gemeenten leidt tot meer gedifferentieerde regelgeving op lokaal niveau.' Per gemeente andere regels. Per gebied afwijkende normen. Koenen: 'Met minder regels en meer maatwerk wil de wet het omgevingsrecht eenvoudiger en beter maken. Gemeenten moeten in de praktijk oog blijven houden voor wie de wet is bedoeld. Wat overheden positief zien als flexibel en decentraal, ervaren burgers en ondernemers misschien als ingewikkeld, onzeker en als een veelheid aan regels.'

Haar punt: 'Marktpartijen en burgers kunnen verzanden in regels die per gebied en per gemeente verschillen. Dat is nu met de verordeningen en bestemmingsplannen natuurlijk ook al zo, maar de Omgevingswet gaat daar een stap verder in. Houd het als gemeente simpel bij het anticiperen op de wet. Met eenvoudige regels die voor burgers en bedrijven een verbetering betekenen.'

Claudia Koenen, advocaat omgevingsrecht

Flexibele functies
Put: 'Op gebouwniveau is het nog de vraag hoe het gevraagde flexibel omgaan met functies vorm krijgt. Een kwestie is bijvoorbeeld om zo te investeren dat een bouwwerk na tien jaar maatschappelijke functie, op een niet te ingewikkelde manier, kan worden omgebouwd tot wooncomplex. In elk geval verdient, wat ik noem, adaptief beleid steeds meer aandacht.'

Een voorbeeld is het 'verkleuren' van bedrijventerreinen. Gewenst zijn gebieden met meer wonen in plaats van monofunctioneel ondernemen. 'Vaak is huizenbouw goed inpasbaar rond bestaande ondernemingen in de lichte milieucategorie 1 en 2, maar soms worden bedrijven hierdoor huiverig om in de toekomst te investeren. Bedrijven in een zwaardere categorie een 'Safe harbor' bieden is niet altijd gemakkelijk.'   
'Je ziet ook de trend van het combineren in een gebouw of één complex van wonen, werken en recreëren. Daar is behoefte aan. De grootste economische groei vindt juist hier plaats. In de gebieden binnen het bestaande stedelijke weefsel met mengvormen van informele locaties.' 

Werk met werk maken
Het combineren van doelen is praktijk in Lelystad. De stad is bezig met de Omgevingsvisie 2030, met een doorkijkje naar 2040. Het maakproces van de visie wordt ook gebruikt als bouwsteen voor de nieuwe Gemeenteraad en het nieuwe College van B&W. 'Zo hebben we in 2017 een houtskoolschets voorgelegd. Op een interactieve manier konden het maatschappelijk middenveld, burgers en andere belanghebbenden hierop reageren. Wij kunnen op die manier visies combineren.'

Onnodige schotten weg
Sinds de crisis is bij de gemeente Lelystad al 'lean management' ingevoerd. Dat betekent continu het werk verbeteren, in kleine beheersbare stappen. Met minder hiërarchie, meer vaak tijdelijk ingestelde teams. De rollen van leidinggevenden veranderen. Schakels binnen de gemeente die niet nodig blijken, onnodige schotten, zijn weggehaald. Put: 'Een aantal vakspecialisten willen we in huis houden, maar zij moeten breder, generalistischer, werken. Naar een totaal gebied leren kijken, met elkaar een adaptief beleid voeren.' 

Maatschappelijke wens
Nodig hiervoor is een goede 'mindset' om bijvoorbeeld de infrastructuur voor verkeer en vervoer optimaal te laten aansluiten op andere ruimtelijke ontwikkeling. De Omgevingswet biedt daarvoor wellicht kansen. Put: 'Samenhang is nodig. Anders dan de praktijk van de laatste decennia om eerst te bouwen en dan pas goede openbaar vervoerverbindingen te maken. Dus eerst investeren in kwaliteit van het openbaar vervoer als teken van een maatschappelijke wens en daarop vervolgens bouwinvesteringen proberen te laten aanhaken.'

Put signaleert dat overheden minder zelf investeren en zich beperken tot faciliteren. Ondernemende aspecten van de overheid zullen minder kans krijgen. Waardoor succesvolle fenomenen zoals grondbanken en constructies voor publiek-private samenwerking lastiger zijn te realiseren.

Invoeren
Welke wensen heeft Geert-Jan Put voor het verdere invoeringstraject? 'Niet vlak voor invoering, om vijf voor twaalf, als Rijksoverheid met heel andere eisen komen. Het laatste uitstel heeft betrekking op één onderdeel, de digitalisering. Logisch. Maar op een gegeven moment moet de wet wel echt in werking treden. Verder uitstel levert het gevaar op dat de energie wegzakt. Ik denk dat wanneer er nog hiaten blijven, het Rijk in de beginperiode extra's moet inzetten: kennis en capaciteit ter beschikking stellen, geld en andere middelen. Oplossingen bieden gaandeweg de uitvoering.'