BNG Bank: Kredietbank of administratiekantoor?

opmerkelijke geschiedenis van een opmerkelijke bank. In deel 2: Het gevecht om de identiteit van de bank tijdens de crisisjaren en de Tweede Wereldoorlog.

Was de Bank voor Nederlandsche Gemeenten, nadat de Staat in 1921 de helft van de aandelen had verkregen, ‘een instrument in handen der Regeering’ geworden, zoals in de pers werd gesuggereerd? Of richtte de bank zich als voorheen primair op de belangen van gemeenten? Na de moeizame start stond de geschiedenis van BNG Bank gedurende de jaren twintig van de twintigste eeuw in het teken van de strijd met de rijksoverheid over de te volgen koers. De bank wilde vooral optreden als aanbieder van langlopend krediet aan de gemeenten. Volgens de gemeenten had de bank gezien haar achtergrond de ‘morele verplichting’ hen te helpen bij het verkrijgen van langlopende leningen onder gunstige voorwaarden. Maar de regering en – vooral – De Nederlandsche Bank hadden hun eigen ideeën.

Drie decentralisaties
In de jaren twintig waren het niet langer de middelgrote gemeenten, de oprichters en eerste aandeelhouders, maar vooral de kleinere gemeenten die een beroep deden op BNG Bank. De behoefte aan krediet bij kleinere gemeenten – grotere gemeenten konden makkelijker terecht bij de algemene handelsbanken – had vooral ook te maken met de door de rijksoverheid aan de gemeenten opgelegde taakuitvoering na de Eerste Wereldoorlog. Net als nu was er in die jaren sprake van drie decentralisaties, al verschilden de onderwerpen. De nieuwe Wet op het lager onderwijs stelde gemeenten verantwoordelijk voor de bouw en inrichting van ‘een genoegzaam’ aantal scholen binnen de gemeente. De Woningwet van 1921 verplichtte alle gemeenten tot het onderhouden van een bestemmingsplan. De centrale Steunregeling van 1921 gaf het Rijk weliswaar medeverantwoordelijkheid in de ondersteuning van werklozen, maar dwong gemeenten ook om in te grijpen in de particuliere armenzorg.

P.J. de Kanter,
directeur BNG Bank van 1921 tot 1946

De rol van de bank voor gemeenten was nog klein, zo blijkt uit een vergelijking van de jaarverslagen uit 2012 en 1923. In 2012 verzorgde de bank meer dan de helft van de langlopende solvabiliteitsvrije kredietvraag van decentrale overheden, woningcorporaties en zorginstellingen. In 1923 verstrekte de bank slechts 3,8 procent van de langlopende leningen aan gemeenten. Het feit dat het Rijk in 1921 de helft van de aandelen van de bank had verkregen, leidde bij kleinere gemeenten tot zorgen over hun financiële autonomie. De bank wilde haar marktaandeel graag uitbreiden, waarbij ook werd beoogd om het vertrouwen van gemeenten te winnen. Maar hoe kwam ze aan het benodigde kapitaal? Dat was de centrale vraag voor de in 1921 aangetreden directeur P.J. de Kanter, onder meer oud-directeur van de NV Brandverzekeringsmaatschappij  Holland van 1859 en oud-wethouder van onderwijs en financiën in Dordrecht.

Als liberaal lid van de Tweede Kamer had De Kanter een bescheiden kredietfunctie met daarnaast vooral een informatieve taak voor de bank verdedigd. Als directeur leerde hij echter dat de Raad van Commissarissen ruimere opvattingen over de kredietverstrekking koesterde. Bovendien bleek er bij derden nauwelijks behoefte aan informatie van BNG Bank over de gemeentefinanciën. Anders dan het reorganisatiedebat over de bank in de Tweede Kamer had doen vermoeden, kreeg de verstrekking van vaste leningen dus toch een centrale plaats in het beleid.

Tevergeefs beroep op rijksfondsen
Om aan voldoende kapitaal te komen, vestigde directeur De Kanter zijn hoop onder meer op de Memorie van Toelichting bij een voorstel tot wetswijziging inzake rijksfondsen. Hierin werd genoemd dat deze instellingen een deel van hun beleggingen bij BNG Bank zouden kunnen onderbrengen. Het ging daarbij onder meer over de in 1881 opgerichte Rijkspostspaarbank (inmiddels opgegaan in ING),  de in 1901 opgerichte Rijksverzekeringsbank en het in 1922 opgerichte Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds. De Kanter probeerde hierop enige invloed te krijgen, maar tevergeefs. In december 1922 liet de toenmalige minister van Financiën De Geer hem echter weten dat hij het onjuist achtte om te bepalen dat deze instellingen een vastgesteld percentage zouden moeten beleggen in schuldbrieven van BNG Bank. Toen deze minister werd opgevolgd door Colijn herhaalde directeur De Kanter dit verzoek nog eens, maar ook Colijn reageerde afwijzend.

Arbeiders op een zandtrein van een werkverschaffingsproject van de staatsspoorwegen in Maarn, 1935

Het feit dat de regering er weinig voor voelde om de bank te stimuleren tot het plaatsen van vaste leningen moet worden gezien in het licht van de sanering van de openbare financiën. Het groeiende tekort op de betalingsbalans dwong de regering in het begrotingsjaar 1922/1923 tot een korting van 17 procent op alle begrotingen, het verlagen van salarissen en sociale uitkeringen en het afschaffen van de uit de oorlog stammende crisisfondsen. In dit beleid paste geen sturing van rijksfondsen in de richting van gemeenten. De regering werd hierbij gesteund door De Nederlandsche Bank (DNB), die tot doel had de geldomloop en de daaraan gekoppelde inflatie te beteugelen door de uitgifte van leningen te beperken.

Spanning over promessen
Een grote bron van spanning was het feit dat DNB de schuldbewijzen van gemeenten aan BNG Bank, de zogenaamde gemeentepromessen, niet wilde accepteren als onderpand voor krediet. DNB stelde dat gemeentepromessen alleen bedoeld waren voor ‘gewone uitgaven’ van gemeenten. Gemeenten zouden dus geen ‘buitengewone uitgaven’ kunnen doen als er geen geld voor was. Op herhaalde vragen om uitleg hierover liet de centrale bank weten dat ze sowieso niet wilde dat BNG Bank het verstrekken van kasgeldleningen combineerde met het verstrekken van leningen op lange termijn. Daarnaast was de geringe kapitalisatie van de bank nog steeds een bron van zorg voor de toezichthouder.

Als gevolg van het restrictieve beleid van de regering en DNB namen de door de bank verstrekte vaste leningen af. In 1926 verstrekte de bank niet meer dan 1,1 miljoen gulden aan vaste leningen, minder dan 3 procent van het bedrag dat was aangevraagd. De Kanter beklaagde zich in steeds extremere woorden bij zijn Raad van Toezicht over de tegenwerking van de regering en DNB. ‘De Nederlandsche Bank, beïnvloed door Amsterdamsche Bankiers, wil den dood onzer instelling.’

Dat er uiteindelijk toch een akkoord kwam over de gemeentelijke promessen had vooral te maken met een gewijzigde opstelling van DNB onder druk van de regering. DNB lijkt hierbij geluisterd te hebben naar de kritiek dat zij met haar strenge rantsoeneringspolitiek de parlementaire democratie en de bevoegdheden van decentrale organen, zoals de gemeenten, aantastte. In juni 1926 meldde de regering dat BNG  Bank niet meer zou worden beperkt in het verstrekken van leningen met een lange looptijd en werd het maximum van het te verstrekken niet discontabel kort krediet bepaald op de hoogte van het gestorte maatschappelijk kapitaal. Daarmee waren de voorwaarden van DNB voor BNG Bank aanvaardbaar geworden.

Betalingsverkeer
Dat BNG Bank akkoord ging in de discontokwestie was ook te danken aan de druk vanuit het Rijk inzake de zogenaamde vereffeningsregeling. Deze hield in dat, met ingang van 1 juni 1925, het betalingsverkeer tussen Rijk en gemeenten via de bank zou lopen. Gemeenten waren hier niet blij mee. Ze vreesden opnieuw dat hun financiële autonomie zou worden aangetast. Voor de bank was de regeling echter gunstig. Gemeenten werden hierdoor gestimuleerd tot het afsluiten van rekeningcourant-overeenkomsten, die op hun beurt een potentiële bron van krediet vormden voor de bank. Aan de vooravond van de wereldcrisis in de jaren dertig was de positie van de bank dus veilig gesteld, maar de betekenis van de bank voor gemeenten was nog steeds klein. In 1930 moest directeur De Kanter vaststellen dat het totale bedrag dat de bank sinds de reorganisatie van bijna tien jaar geleden had verstrekt veel kleiner was dan het bedrag dat in één jaar door alle andere instellingen tezamen ‘in zoodanige leenigen wordt belegd’.

De grote depressie
Hoewel in 1931 nog een recordbedrag van 13,3 miljoen gulden aan nieuwe langlopende leningen werd verstrekt, kwam de omslag  in september van dat jaar met de devaluatie van het Britse pond en de deviezenbeperkingen in Duitsland. De Nederlandse economie werd hard getroffen door de internationale inzinking. Mede doordat Nederland nog lange tijd vasthield aan de koppeling tussen zijn gulden en de goudvoorraad (de ‘gouden standaard’) werd de gulden steeds sterker. Hierdoor werd de concurrentiepositie van het land getroffen en daalden de export, de werkgelegenheid en de belastinginkomsten. Voor BNG Bank ging de kapitaalmarkt vrijwel geheel op slot en de verstrekking van langlopende leningen kelderde in 1932 naar drie miljoen gulden. Directeur De Kanter uitte herhaaldelijk zijn zorgen over de liquiditeit van de bank. Dit leidde in december 1931 tot de toezegging dat de regering de liquiditeit van de bank waarborgde.

Ondertussen liepen bij het Rijk de belastinginkomsten terug en waren uitgaven nodig ter financiering van de crisismaatregelen. De regering ging hier echter op creatieve manier mee om. Ze besloot om een deel van de uitgaven van de gewone begroting over te hevelen naar de kapitaalrekening en een aantal aparte fondsen voor de financiering van nieuwe beleid op te richten. Dankzij dit opmerkelijke begrotingsbeleid was er formeel sprake van begrotingsevenwicht, terwijl er wel degelijk een tekort was. Hoewel de economie stagneerde en de werkloosheid groeide was er vanuit monetair oogpunt bezien sprake van een gezonde situatie. Er was immers een ruime goudreserve, de rente was laag en de handelsbalans vertoonde in 1935 weer een overschot.

Als gevolg van de liquiditeitswaarborg was de bank nog afhankelijker geworden van de Staat, die al de helft van de aandelen in handen had en dankzij de vereffeningsregeling ook al grote invloed had op de bank. Ondertussen werden, mede door  het groeiende forensisme, de verschillen in belastingdruk tussen ‘woongemeenten’ en ‘werkgemeenten’ steeds groter. In reactie hierop besloot de regering om de gemeentelijke inkomstenbelastingen te vervangen door een uniforme inkomstenbelasting door het Rijk. Deze werd gestort in het onder de rijksbegroting vallende Gemeentefonds, dat volgens objectieve normen onder de gemeenten werd verdeeld. Deze centralisering van de belastinginning was de facto het einde van de lokale fiscale autonomie. Voor de bank leidde dit tot een forse stijging van de omzet van de afdeling vereffening, van 316 miljoen gulden in 1930 naar 357 miljoen gulden in 1931.

Werkloosheid naar hoogtepunt
De jaren daarna steeg de werkloosheid snel, van 5,5 procent in 1930 tot een hoogtepunt van 19,5 procent in de jaren 1935-1936. Ook hier speelde BNG Bank een rol. De bank verschafte gemeenten voorfinanciering voor steungelden, in afwachting van de rijksbijdrage die met enige vertraging ter beschikking kwam. Terwijl andere banken kampten met het ontbreken van winstgevende  beleggingsmogelijkheden, had BNG Bank daar veel minder last van als gevolg van de behoefte aan kort krediet bij gemeenten.

In 1935 werd besloten dat het Rijk de kredietverstrekking aan grotere gemeenten zou overnemen. Later werd afgesproken dat BNG Bank bij eventuele liquiditeitsproblemen een beroep zou mogen doen op een bijdrage uit ’s Rijks schatkist. Doordat gemeenten zich beperkten in hun buitengewone uitgaven (zoals investeringen) liep de lange kredietverlening van de bank terug. Langlopende leningen werden nog wel verstrekt voor werkverschaffingsprojecten. Daarnaast leidde de lage rente tot veel conversie van leningen. Ook gebruikten gemeenten nog krediet om de jaarlijks aan schoolverenigingen verschuldigde uitkeringen af te kopen met een bedrag ineens. Ook tijdens de crisisjaren had BNG Bank derhalve geregeld behoefte aan kapitaal ter financiering van lange leningen.

Nadat ook de Franse en Zwitserse frank waren ontkoppeld van de goudprijs, besloot de Nederlandse regering in 1936 uiteindelijk om de gouden standaard los te laten. Hierna volgde een devaluatie van de gulden met ongeveer 20 procent. Dit leidde tot een sterke opleving van de economie. Op de kapitaalmarkt ontstond grote ruimte en de rente daalde. Bij de gemeenten was het aanbod van geld tegen zeer lage rente zo overvloedig dat velen niet eens de moeite namen om een offerte aan te vragen bij BNG Bank. Als gevolg hiervan liep het bedrag aan verstrekte leningen voor het eerst sinds de jaren twintig terug, van 55 miljoen gulden in  1936 naar 42 miljoen gulden in 1937. De nettowinst daalde fors en het dividend moest in 1937 worden verlaagd van de gebruikelijke 6 procent naar 3 procent van het geplaatste aandelenkapitaal. Het jaar daarop moesten zelfs de reserves worden aangesproken en werd geheel afgezien van de uitkering van dividend.

Overleven tijdens de bezetting
De mobilisatie van het Nederlandse leger en de Duitse aanval op Polen op 1 september 1939, die de Tweede Wereldoorlog inluidde, veroorzaakten een plotselinge rentestijging en geldschaarste. Gemeenten konden  geen leningen meer krijgen en vielen terug op hun rekeningcourant-tegoeden bij BNG Bank.

Op 10 mei 1940 viel het Duitse leger Nederland binnen en enkele dagen later was de capitulatie een feit. Als een voornamelijk administratief werkend semioverheidsorgaan opereerde de bank in een betrekkelijke luwte. De formele relatie met
het nu heersende regime werd pas actueel toen de inmiddels 72-jarige directeur De Kanter in december 1940 in de Raad van Commissarissen meedeelde te willen aftreden op de datum dat een opvolger zijn taak wilde overnemen. Afgesproken werd om deze mededeling voorlopig zeer discreet te behandelen. Tijdens de aandeelhoudersvergadering van april 1941 maakte De Kanter zijn voornemen openbaar. Ook vanuit die vergadering werd aangedrongen om voorzichtig te zijn met de opvolging van de oude directeur en uiteindelijk zou hij de hele oorlog aanblijven.

Inmiddels was de NSB-er Rost van Tonningen door de bezetter benoemd  tot directeur van DNB en waarnemend secretarisgeneraal op het ministerie van Financiën. Hij wilde de greep op de kredietverlening in Nederland, ook die aan gemeenten, vergroten. Commissarissen van de bank werden geleidelijk vervangen door NSB-commissarissen. In de aandeelhoudersvergadering van 24 mei 1944 werd de vijfde NSB-commissaris gekozen. De specifieke inbreng van de NSB-ers in het beleid was echter gering. Van een uitgewerkt financieel plan voor de bank was vanuit de NSB-ers geen sprake. Wel sprak een van hen wel eens zijn verwondering  uit dat er – tegen de wens van de Duitse autoriteiten in – nog steeds ‘beeltenissen van de levende telgen van het Oranjehuis’ in het BNG-gebouw hingen.

De activiteiten van de bank stonden gedurende de oorlog sowieso op een laag pitje, mede doordat in mei 1942 het ministerie van Financiën meedeelde dat leningen voorlopig niet zouden worden goedgekeurd. Ook de daling van het saldo van de rijksvereffening – van 365 miljoen gulden in 1940 tot 275 miljoen gulden in 1945 – had een negatieve invloed op de omzet van de bank. Tijdens de hongerwinter van 1944-1945 hield nog slechts een derde van de dertig medewerkers, meest oudere werknemers, de bank draaiend. Volgens een korte terugblik uit 1947 was de rest ‘weggevoerd naar Duitschland, in krijgsgevangenschap of ondergedoken’.
Na afloop van de oorlog, in mei 1945, werden de NSB-commissarissen overeenkomstig het Besluit herstel rechtsverkeer als leden van het bestuur van de bank geschorst en in november van dat jaar door de algemene vergadering van aandeelhouders ontslagen.

Klaar voor de wederopbouw
In de periode 1920-1945 functioneerde de bank dus als een kleine ambtelijke organisatie met een sterk administratief karakter, voornamelijk gericht op het financiële verkeer tussen de gemeenten en de rijksoverheid. Achteraf kan worden vastgesteld dat in deze periode de basis is gelegd voor de meer voortvarende ontwikkeling van de bank tijdens de naoorlogse wederopbouw. De uitvoering van de rijksvereffeningsregeling en in het verlengde daarvan het groeiende aantal rekeningcourant-overeenkomsten vormden een stevig fundament voor een concrete en permanente financiële relatie met de gemeenten. Daarnaast was de strijd om het verstrekken van lang krediet in beginsel gewonnen, al hadden de ongunstige omstandigheden van crisis en oorlog de werkelijke opbloei van het kredietbedrijf tot dan toe belemmerd.