Honderd jaar BNG Bank: Publieke marktleider (1995-2005)

Met ingang van 1 januari 1989 stond BNG Bank ingeschreven als kredietinstelling in het register van de Wet toezicht kredietwezen. De dienstverlening van de bank bleef statutair beperkt tot overheden en instellingen in de semipublieke sfeer. Dankzij de nieuw verworven status kon de bank echter wel beschikken over dezelfde gelden kapitaalinstrumenten als haar concurrenten, de algemene banken. De ongekend dynamische omgeving waarin de bank nu opereerde, vroeg om permanente bezinning over het strategische beleid. De val van de Berlijnse muur, in het westen gevierd als een triomf van de vrije markteconomie, versterkte de algemene tendens naar deregulering, liberalisering en globalisering. Onder invloed daarvan ontstond in het Nederlandse bankwezen een nieuwe concentratiebeweging, bedoeld om de internationale concurrentie het hoofd te bieden. De concurrentie voor BNG Bank kwam voorlopig alleen nog uit het binnenland, maar hoe zou dit in de (Europese) toekomst zijn? Moest BNG Bank zich daarom ook aansluiten bij een andere financiële instelling? En hoe moest de bank omgaan met de vervaging van de grenzen van het publieke domein?

Europese integratie zet door
In het kader van een gemeenschappelijke interne markt gold vanaf juli 1990 voor acht van de twaalf Europese lidstaten volledig vrij onderling kapitaalverkeer. In 1991 werd in het Verdrag van Maastricht overeenstemming bereikt over een strenge nationale begrotingsdiscipline. In 1997 werd dit in Amsterdam concreter ingevuld met voor elke lidstaat een maximaal begrotingstekort van drie procent van het bbp en een maximale overheidsschuld van 60 procent van het bbp. Onder die voorwaarden zouden de eurolanden per 1 januari 1999 hun wisselkoersen fixeren en werd in januari 2002 de euro als gemeenschappelijke munt in twaalf landen. Onder leiding van de premiers Lubbers en Kok en gesteund door een krachtige economische groei, kon Nederland relatief eenvoudig aan de eisen voldoen. In 2000 daalde de overheidsschuld tot onder de norm van 60 procent en was er zelfs sprake van een begrotingsoverschot, terwijl landen als Italië en Griekenland bij lange na niet voldeden aan de Europese eisen. De maatschappelijke ontevredenheid nam in Nederland echter toe. De Nederlandse overheidsfinanciën verslechterden als gevolg van economische tegenwind. Zowel de Europese begrotingsdiscipline als de economische tegenwind hadden een dempend effect op de overheidsinvesteringen. Een belangrijk knelpunt vormde de verouderde infrastructuur waardoor de bereikbaarheid van de Randstad een steeds groter probleem werd en Nederland steeds minder aantrekkelijk werd als vestigingsplaats voor buitenlandse bedrijven. Er werden plannen gepresenteerd voor de bouw van vijf tunnels, voor de aanleg van een hogesnelheidslijn van Amsterdam naar het zuiden en van de Betuwelijn voor het goederentransport van Rotterdam naar Duitsland. Voor de financiering daarvan werden belastingen verhoogd en werd ook gerekend op publiek-private samenwerking (pps). De belangstelling van private investeerders viel echter tegen. Decentrale overheden werden betrokken bij de ontwikkeling van nieuwe woningbouwlocaties in het kader van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (Vinex). De gemeenten kregen hiervoor rijksbijdragen, maar moesten ook putten uit eigen middelen en kregen minder bijdragen uit het gemeentefonds. Mede onder invloed hiervan werden de geplande projecten vertraagd. In reactie hierop werd in de nieuwe Nota Ruimte meer overgelaten aan provincies en gemeenten zélf. Ook het bestuurlijke speelveld veranderde. Na een vergeefse poging om stadsprovincies te vormen, lukte het achtereenvolgende kabinetten wél om het aantal gemeenten te verkleinen via een proces van schaalvergroting en herindelingen. Van de meer dan duizend Nederlandse gemeenten bij de oprichting van BNG Bank in 1914 waren er in 2013 nog 408 over.

Maximale klantenbinding
Bovenstaande ontwikkelingen leidden ertoe dat het strategisch beleid van de bank in het voorjaar van 1991 werd aangepast. Centraal stonden drie uitgangspunten: opbouw van een substantieel marktaandeel bij binnenlandse (en eventueel buitenlandse) marktpartijen, handhaving van het zekerheidsprofiel, met als uitgangspunt dat de bank ‘second to the state’ moest zijn en maximale klantenbinding. Meer dan voorheen richtte de bank zich op de relatie met gemeenten, woningcorporaties, bouwfondsen, nutsbedrijven, zorginstellingen en onderwijsinstellingen. Gemeenten vonden dat ze vanuit het Rijk onvoldoende bijdragen kregen voor de forse investeringen die van het verlangd werden. Dat de gemeentelijke financiën gedurende de tweede helft van de jaren negentig toch een overschot vertoonden, had te maken met de economische bloei, maar vooral met de sterk dalende uitgaven voor sociale volkshuisvesting en in de nutssector. Als gevolg van verzelfstandiging en privatisering daalden niet alleen de gemeentelijke investeringen, maar ontving de gemeente ook grote bedragen uit de verkoop van nutsbedrijven. De grotere financiële autonomie van de gemeenten, de meer complexe verdeling van geldstromen vanuit het gemeentefonds, de stijgende lokale belastingen en de privatisering dan wel verzelfstandiging van gemeentelijke taken vroeg om professionalisering van het financiële beheer van gemeenten. BNG Bank sprong nadrukkelijk in op deze vraag met onder meer een eigen netwerk voor elektronische datacommunicatie, BNG Data Services. In 1992 werd via dit netwerk het pakket BNG Treasury Services geïntroduceerd. Vanaf 1993 werd BNG Data Services samen met de elektronische dienstverlening van de VNG ondergebracht in GemNet. Andere diensten die de bank introduceerde in reactie op de vraag van gemeenten waren BNG Consultancy Services (inmiddels omgedoopt tot BNG Advies), het Ontwikkelings- en Participatiebedrijf Publieke Sector (later BNG Gebiedsontwikkeling) en BNG Capital Management, nu actief onder de naam BNG Vermogensbeheer.

Als gevolg van de gekozen strategie onderscheidde de bank zich met haar prijs-kwaliteitverhouding altijd positief van haar concurrenten, en dat leidde tot resultaat bij de verschillende klantengroepen. Na een daling van haar marktaandeel in de vaste schuld van gemeenten, tot onder de vijftig procent in de jaren negentig, wist de bank dit aandeel te herstellen tot 54 procent in het jaar 2004. Ondanks deze stijging nam het gemeentelijk aandeel als percentage van het totaal door BNG Bank verstrekte vaste leningen flink af. Dit was het gevolg van de zeer snelle opkomst van de verzelfstandigde woningcorporaties binnen de klantenkring van de bank. Op initiatief van staatssecretaris Heerma kregen woningcorporaties in de jaren negentig meer beleidsvrijheid en een grotere financiële zelfstandigheid. Met de zogenaamde bruteringsoperatie kocht het Rijk de toekomstige subsidierechten van de corporaties af en betaalden de corporaties tegelijkertijd de eerdere opgenomen langlopende rijksleningen terug. Omdat het op macroniveau om ongeveer dezelfde bedragen ging, konden ze als het ware tegen elkaar worden weggestreept. De toegenomen verantwoordelijkheid leidde ook hier – net als bij de gemeenten – tot professionalisering en een meer bedrijfsmatig denken. En ook hier ging dit gepaard met schaalvergroting: het aantal woningcorporaties halveerde tot ongeveer 400 in 2010. Al spoedig werd duidelijk dat het toezicht op het functioneren van de woningcorporaties nogal wat te wensen overliet. Er ontstond politieke discussie over onder meer de wenselijkheid van steeds verdergaande fusies, de hoogte van directiesalarissen en de soms wel erg avontuurlijke projecten van sommige corporaties. Dit alles laat onverlet dat de branche voor BNG Bank van groeiende betekenis was. Met 26,8 miljard euro was de bank in 2004 de grootste financier van de sociale woningsector, zoals ook nu nog het geval is.

aanleg van de Oude Maastunnel, onderdeel van de HSL-zuid, mede gefinancierd door BNG Bank

Ook bij de nutsbedrijven was sprake van een sterke beweging naar verzelfstandiging. Dit resulteerde uiteindelijk in een daling van het marktaandeel van BNG Bank. Voor de bank was de centrale vraag of kabel- en telecombedrijven, afvalverwerkers, openbaarvervoerbedrijven en water- en energiebedrijven na het proces van verzelfstandiging en liberalisering een statutaire marktpartij zouden blijven. Wanneer overheden niet langer een meerderheidsbelang in voormalige nutsbedrijven hadden of als deze bedrijven niet meer tot het publieke domein werden gerekend, vervielen ze voor de bank statutair als klant. Het sterkst speelde dit bij de energiebedrijven. Na de wettelijk afgedwongen splitsing tussen distributeurs en productie- en handelsondernemingen viel de laatste categorie niet meer binnen het statutaire werkterrein van de bank. Met het oog op kostenbeheersing en in het kader van verzelfstandiging van overheidstaken en liberalisering van de markt werd de overheid vanaf 1987 ook terughoudender in het verstrekken van garanties voor zorginstellingen. In reactie hierop werd BNG Bank terughoudend in haar kredietverstrekking aan deze sector. Wel kwam de bank met het idee om, naar analogie van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw, ook voor de zorgsector een waarborgfonds in te richten. Veel later dan gehoopt, in november 1999, volgde de oprichting van het Waarborgfonds voor de Zorgsector. BNG Bank liet haar aanvankelijke terughoudendheid varen en werd ook voor de zorgsector een belangrijke financier. Hoewel ook onderwijsinstellingen in de loop van de jaren tachtig een grotere eigen financiële verantwoordelijkheid kregen, bleven de uitzettingen van BNG Bank in deze sector relatief beperkt. Door in te spelen op de ontwikkelingen bij haar klanten wist BNG Bank haar positie als marktleider in de kredietverlening aan de Nederlandse publieke sector te verstevigen en haar bedrijfsresultaat op peil te houden.

Goedkoop lenen dankzij triple A-rating
De uitbreiding van de kredietverlening had tot gevolg dat de leningenportefeuille was gestegen van ruim 30 miljard euro in 1990 tot meer dan 75 miljard euro in 2005. Om dit te financieren werd het beroep op de kapitaalmarkt van de bank ook steeds groter. Omdat met ingang van 1991 onderhandse leningen door BNG Bank niet meer beleenbaar waren bij DNB, waardoor geldgevers hun uitzettingen aan de bank gingen limiteren, moest de bank voor haar financiering ook nadrukkelijk naar het buitenland kijken. In 1992 werden de eerste stappen gezet op weg naar buitenlandse funding en werden twee leningen in vreemde valuta geplaatst. De jaren daarna werden Medium Term Notes en (buitenlandse) obligaties belangrijker dan onderhandse leningen. Dankzij haar nieuwe status als kredietinstellingen kreeg de bank ook meer mogelijkheden voor kortlopende financiering. Een deel van de korte financieringsbehoefte kon de bank nu eenvoudig verkrijgen uit de kortlopende uitzettingen van haar eigen klanten. BNG Bank streefde naar een scherp inkoopbeleid, maar eind 1991 werd al geconstateerd dat het grotere beroep op de kapitaalmarkt leidde tot hogere tarieven. Na een intensieve voorbereiding slaagde de bank er in 1994 in om de hoogste status, triple A, te verwerven van de drie toonaangevende rating agencies Moody’s, Standard & Poor’s en Fitch. De triple A-rating en de nauwe verbondenheid met de staat hadden tot gevolg dat de bank kapitaal kon aantrekken tegen zeer lage tarieven. In 2005 vond de langlopende financiering van de bank bijna in zijn geheel plaats door obligatieleningen onder een Debt Issuance Programma, met gestandaardiseerde voorwaarden, dat inmiddels de omvang had van 70 miljard euro. Bij zo’n grote omvang van de balans werd risicobeheer steeds belangrijker. Een groot deel van de funding van de bank vindt inmiddels in vreemde valuta plaats. BNG Bank dekt altijd zowel de valutarisico’s als de renterisico’s af. De bank maakt gebruik van geavanceerde systemen voor risicomanagement.

Schaalvergroting geen doel op zich
Door zich te blijven focussen op de publieke sector en door haar excellente kredietwaardigheid te koesteren, was BNG Bank in staat haar positie als leider in deze nichemarkt te behouden. De algemene tendens van schaalvergroting leidde bij BNG Bank niet tot neigingen in dezelfde richting. Beleidsstukken bevatten steevast de zinsnede dat de bank ‘schaalvergroting niet als doel op zich’ beschouwt, om daar onmiddellijk aan toe te voegen dat ze meer zag in ‘flexibele vormen van samenwerking op belangrijke deelterreinen’. Incidenteel kwam een mogelijk samengaan met NWB Bank, voorheen bekend als de Waterschapsbank, ter sprake. Als voordeel hiervan werd genoemd dat het overheidskarakter van de combinatiebank nóg sterker zou zijn en dat een mogelijke overname van NWB Bank door een andere partij zou worden voorkomen. De schaalvoordelen bij een mogelijke fusie tussen NWB Bank en BNG Bank waren er echter slechts in beperkte mate. Een nadeel was dat beleggers bij één combinatiebank mogelijk een limiet zouden stellen aan hun uitzettingen aan deze combinatie, hetgeen ten koste zou gaan van de funding. Er was ook een belangrijk verschil in strategische visie: NWB Bank verleende uitsluitend krediet aan de solvabiliteitsvrije publieke sector, terwijl BNG Bank ook niet-gegarandeerde solvabiliteitsplichtige leningen verstrekte. Het belangrijkste bezwaar was misschien wel dat de dominantie van één combinatiebank voor de publieke sector bij andere banken verzet zou oproepen. De BNG-directie achtte de nadelen van een fusie derhalve groter dan de voordelen. In de eerste jaren van het nieuwe millennium speelde het vraagstuk van nauwere samenwerking tussen beide banken opnieuw. Toen hield de directie van NWB Bank de boot echter af, omdat een nauwere samenwerking ten koste zou gaan van de herkenbaarheid van deze bank.

De staat blijft grootaandeelhouder
De privatiseringsgolf leidde tot vragen over de relatie tussen BNG Bank en de staat. Bijvoorbeeld of de bank vennootschapsbelasting moest gaan betalen. Private concurrenten als Postbank en ABN Amro zagen met lede ogen dat BNG Bank, die als overheidsbedrijf was vrijgesteld van vennootschapsbelasting, de grenzen van haar statutaire marktpositie probeerde op te rekken. Als de bank dezelfde klanten heeft als commerciële banken, dan is het toch logisch dat ze ook aan hetzelfde belastingregime wordt onderworpen? De tweede vraag die de staat zich stelde was of ze nog grootaandeelhouder van de bank moest blijven. Veel andere publieke instellingen (zoals bijvoorbeeld KPN) werden geprivatiseerd, ten gunste van het schatkistsaldo. De discussie over deze twee zaken speelde gedurende een aantal jaren. In 2002 stelde de bank het rapport ‘BNG en de publieke taak’ op, mede ondertekend door de directie financieringen van het ministerie van Financiën. Conclusie van dit rapport was dat de bank voldeed aan de norm van een efficiënte behartiging van het publieke belang. Om te blijven functioneren als inkoopcombinatie voor de publieke sector was een goede rating en – dus – de steun van de staat essentieel. Zou die steun wegvallen dan zou de publieke sector de hogere tarieven van de commerciële banken moeten opbrengen. Na diverse besprekingen en onderhandelingen werd een compromis bereikt. De raad van commissarissen van de bank concludeerde dat ze kon leven met het betalen van vennootschapsbelasting, onder voorwaarde dat de staat zijn aandeelhouderschap voortzette. Daarmee was één gevaar bezworen. Dat de afdracht van vennootschapsbelasting, per 1 januari 2005, ingrijpende consequenties zou hebben voor het dividendbeleid en de kostenbeheersing van de bank, zou later blijken.