Continu nodig bij GMR: praktische samenwerking

Ruim 120 medewerkers van gemeenten en gemeenschappelijke regelingen gingen met elkaar in gesprek. Conclusie: werkelijke grip ontstaat alleen door praktische continue samenwerking in de regio, veelal geïnitieerd door ambtenaren belast met financiën of control.

Grip op samenwerkingsverbanden
Grip ontstaat niet door een nieuwe kadernota of een rekenkameronderzoek of door het uiten van onmachtgevoelens, waarin veel gemeenteraden excelleren. Grip bouw je op in de praktijk met je collega’s van andere gemeenten en andere beleidsterreinen. Dat organiseer je onderling en je betrekt je gemeenschappelijke regelingen ambtelijk aan de voorkant van de noodzakelijke afstemmingen. Uiteraard alles binnen de bestuurlijke kaders en randvoorwaarden, waarbij er een wisselwerking is tussen uitvoeringspraktijk en kaderstelling.

Achtergrond
Over het thema sturing en beheersing geven aan gemeenschappelijke regelingen is de afgelopen jaren enorm veel geschreven, gecongresseerd en gemopperd. Raden voelen zich onvoldoende betrokken bij kaderstelling en controle van gemeenschappelijke regelingen. Colleges besturen weliswaar voornamelijk gemeenschappelijke regelingen maar de deelnemende raden mogen de budgettaire gevolgen oplossen.

Over de moeilijkheden om budgettair grip te krijgen op risicovolle gemeenschappelijke regelingen verscheen in dit magazine al eerder een artikel. Wetsvoorstellen ter voorkoming van ongedekte budgettaire risico’s nam de wetgever niet over. De wetgever is en blijft van oordeel dat de Wet gemeenschappelijke regelingen hiervoor voldoende sturing en beheersing biedt. De discussie hierover laten wij hier buiten beschouwing. We concentreren ons op wat wél mogelijk is.

Gemeenschappelijke regelingen zijn formeel zeer goed stuurbaar en controleerbaar, maar de praktijk is een andere. De formele sturing gebeurt door verlengd lokaal bestuur. Hierbij vaardigen de deelnemende gemeenten vertegenwoordigers af in het algemeen bestuur (kaderstellend en controlerend) en het dagelijks bestuur (uitvoerend en opdrachtgevend aan het management van de regeling). De afspraken van de algemene besturen zijn een voldogen feit voor de deelnemende gemeenten.

Juist ook de financiële gevolgen van die afspraken. Zij dienen deze lasten op te nemen in hun begroting en rekening. De sturing en beheersing wordt dus gecompliceerd door het governance-model dat van kracht is. Zeker ook omdat de wetgever de mogelijkheid openlaat dat zowel algemeen als dagelijks bestuur bestaan uit uitsluitend collegeleden. De raden van de deelnemende gemeenten staan zo op afstand. Het vooaf meegeven van kaders aan het vertegenwoordigend collegelid is hun enige mogelijkheid, maar die wordt helaas weinig gebruikt.

Wel wordt de formeel krachtige, maar in de praktijk tamelijk ineffectieve ‘zienswijze-procedure’ toegepast. Hierbij stuurt een raad een brief met kanttekeningen aan het bestuur van de regeling voorzien van degelijk commentaar. Vanuit het dagelijks bestuur van de regeling leidt een zienswijze zelden tot aanpassingen in het vaststellingsbesluit dat het algemeen bestuur neemt.

Wat moet er dan wel gebeuren om grip te verkrijgen? Alvorens we de ervaringen vanuit de FAMO-regiobijeenkomsten weergeven, noemen we een aantal hinderpunten.

Obstakels voor grip
Een belangrijk hinderpunt is de aanname dat een formeel kloppende structuur, waarbij sprake is van verlengd lokaal bestuur, ook echt in de praktijk zo uitpakt. Onlangs werd door een rekenkamercommissie gesproken over ‘verlegd’ in plaats van ‘verlengd’ lokaal bestuur. Dat geeft precies aan wat er gebeurt: verantwoordelijkheden worden verlegd.

Op zich is dat geen probleem als dan maar helder is dat gemeenschappelijke regelingen collegeverantwoordelijkheden zijn, waarbij colleges de regelingen aangaan als een middel om doelen te bereiken die hun raad wil. En waarbij de colleges verantwoordelijk zijn voor budgettaire tekorten die uit de samenwerking voortvloeien.

Deze aanpak werkt echter niet omdat de algemene besturen de tekorten kunnen sanctioneren ten laste van de deelnemende gemeenten; diens raden hebben dan het nakijken. Mogelijk biedt de samenwerking van bedrijfsvoering, op basis van de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen, enige soelaas. Dan nog blijft de weeffout bestaan dat de gemeenschappelijke regeling zélf haar begroting en rekening vaststelt, waarna de uitkomsten een voldongen feit vormen voor de deelnemers.

Een tweede obstakel: gemeenschappelijke regelingen zijn samenwerkingsverbanden van zeer diverse gemeenten qua inwonertal, bestuur, opvattingen, belangen en prioriteiten. Coalitievorming tussen gemeenten om de gemeenschappelijke regeling in het gareel te houden, lukt vaak niet omdat een flink aantal gemeenten altijd baat heeft bij het vigerend bekostigingssysteem. Er is dus zelden een permanente sturende meerderheid te vinden.

Een derde obstakel is de gebrekkige bestuurlijke aandacht voor de voorbereiding van vergaderingen van gemeenschappelijke regelingen. Men doet dit ‘erbij’ en neemt onvoorbereid en zonder duidelijk mandaat standpunten in of keurt zaken goed. Daarbij geldt ook nog dat de vakwethouder en de wethouder financiën veelal verschillende belangen hebben. De vakwethouder wil maximaal presteren van de gemeenschappelijke regeling en de wethouder financiën wil dat de regeling zich aan de begrotingsafspraken houdt.

Uiteraard komen de financiële gevolgen uiteindelijk terecht in het programma van de vakwethouder, maar verantwoordelijkheid dragen voor tekorten kan gemakkelijk worden afgewenteld op de voorbereiding vanuit ‘financiën’. Dat is de weerbarstige praktijk in menig gemeentehuis.

Het laatste obstakel: de ambtelijke directie van een gemeenschappelijke regeling heeft vrij veel mogelijkheden om zaken naar eigen hand te zetten, los van formele bevoegdheden. Hier zitten immers de deskundigen. De gemeenten hebben te weinig vakmatige expertise om tegengas te geven. Als professionele ondersteunig in de gemeenten niet aanwezig is, zal die ook in de algemene en dagelijkse besturen niet worden aangewakkerd. Er is dus geen professioneel tegenspel.

Ambtelijke samenwerking
Op de vier FAMO-bijeenkomsten verspreid over het land werd duidelijk dat er toch een wereld te winnen valt door goede ambtelijke samenwerking. Opmerkelijk daarbij is dat samenwerkingsinitiatieven in eerste instantie tot stand komt via ambtenaren belast met financiën of control. Van daaruit worden beleidsambtenaren erbij gehaald, waar mag worden verwacht dat dit andersom gebeurt. Hieruit blijkt al dat het eigenaarschap van het probleem (geen grip) nog niet goed gevoeld wordt. In de aanjagende en 'zorgrol' van financiën en control vinden we dan de initiatieven om tot meer grip te komen, vanuit de vrees dat anders de begroting van de gemeente niet in control is.

 

Aanpak bij samenwerking
De samenwerking begint met het gezamenlijk opstellen van voorstellen voor parameters van de begroting van de gemeenschappelijke regeling. Het betreft in de basis loon- en prijsindices, maar kan ook verder gaan. Bijvoorbeeld door afspraken voor te stellen over de wijze van opstellen van de paragraaf weerstandsvermogen.

Hiervoor geeft het BBV immers alleen algemene richtlijnen en geen specifieke invulling. Maar die ambitie is landelijk nog niet ingevuld. Het gezamenlijk maken van voorstellen voor indices is landelijk zelfs nog geen gemeengoed. De samenwerking bestaat doorgaans uit een e-mailgroep en gaat soms verder bij ingewikkelder vraagstukken.

Een goede praktijk is het benoemen van accounthouders. Medewerker X van gemeente Y coördineert de voorbereiding en de inbreng van standpunten voor gemeenschappelijke regeling Z. Op tijd beginnen is ook belangrijk. Met de ambtelijke vertegenwoordiging van een gemeenschappelijke regeling dient al in december van jaar t-1 over de begrotingskaders van jaar t+1 te worden gesproken. Er zijn dan nog maar vier maanden over om de gemeenschappelijke regeling een meerjarenbegroting te laten opstellen, geschikt om in te passen in de gemeentelijke kaderstelling ten aanzien van de meerjarenbegroting via de kadernota of voorjaarsnota.

Een goede communicatie met de ambtenaren van de gemeenschappelijke regeling is hierbij essentieel. Weer een stap verder is het betrekken van de raadsgriffier. En idealiter worden ook de beleidsambtenaren erbij betrokken. De invloed is het grootste wanneer aan de voorkant kan worden meegedacht.

Hoe kan dit worden georganiseerd? Bijvoorbeeld door het vooraf formuleren van objectieve uitgangspunten die voor de begroting en de jaarstukken worden geformuleerd. Hierin worden afspraken gemaakt over de wijze waarop de indexatie van de gemeentelijke bijdrage wordt bepaald en nieuw beleid in de begroting wordt opgenomen. Deze objectieve uitgangspunten worden in samenspraak tussen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen opgesteld en vervolgens aan de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten voorgelegd, maar ook aan de algemeen besturen van de gemeenschappelijke regelingen ter besluitvorming.

Dat is een intensief traject met als belangrijk voordeel dat alle partijen achter de uitgangspunten kunnen staan en er geen discussie meer ontstaat wanneer de uitgangspunten voor de begroting en de jaarstukken worden toegepast. Het opstellen van dergelijke uitgangspunten gebeurt door een afvaardiging van controllers en adviseurs van deelnemende gemeenten en controllers van gemeenschappelijke regelingen, een zogenaamde adviesgroep.

In het land zijn op dit gebied al diverse initiatieven ontstaan. In de Achterhoek bijvoorbeeld, maar ook in Noord-Holland Noord. Belangrijk in dit proces is dat het opdrachtgeverschap van een dergelijke adviesgroep goed belegd is, bijvoorbeeld bij de kring van gemeentesecretarissen waarbinnen een aanspreekpunt voor de adviesgroep wordt aangewezen.

De opdracht van een dergelijke adviesgroep is breder dan alleen het meedenken over het formuleren van objectieve uitgangspunten. De opdracht bestaat uit het (ongevraagd) adviseren over trends, ontwikkelingen en sturingsvraagstukken op het gebied van gemeenschappelijke regelingen, het zorgdragen voor eenduidigheid in de financiële kaders en uitgangspunten (inclusief communicatie daarover) en het stroomlijnen van informatie-, zienswijze- en besluitvormingstrajecten.

De uitkomst is één gezamenlijk advies, over zowel financiën als beleid, waarbij ruimte blijft voor lokale invulling. De adviesgroep komt vier tot zes keer per jaar bij elkaar voor overleg, voor het delen van informatie en het in gang zetten van en afstemming over de projecten. De werkzaamheden die uit de verschillende projecten voortkomen worden onderling verdeeld en uitgevoerd met gesloten beurs.

De leden van de adviesgroep zorgen voor een communicatielijn naar de coördinatoren gemeenschappelijke regelingen die geen deelnemer zijn van de adviesgroep. Met deze collega's vindt periodiek overleg plaats. Omdat per gemeente in beeld is gebracht wie de coördinatie van de gemeenschappelijke regelingen doet en welke medewerkers (zowel financieel, als beleidsinhoudelijk) zijn betrokken bij de advisering van individuele regelingen, zijn de lijnen kort.

Hierdoor kan er snel met elkaar worden geschakeld en informatie met elkaar worden gedeeld. Ook door het instellen van klankbordgroepen wordt de invloed aan de voorkant van het proces vergroot. Deze klankbordgroepen zijn ingesteld per regeling en bestaan uit een ambtelijke vertegenwoordiging vanuit de deelnemende gemeenten en de regeling zelf. Voorafgaand aan de vergaderingen van het algemeen bestuur worden (concept)stukken zoals begroting en jaarstukken, maar ook financiële vraagstukken ambtelijk besproken.

Door deze bespreking vooraf kunnen onduidelijkheden of (politiek) gevoelige onderwerpen in de documenten worden verduidelijkt of aangestipt en kan het draagvlak worden getoetst. Het voordeel hiervan voor de regeling is dat reeds in het voortraject vragen worden ondervangen en de discussiepunten eerder helder zijn.

Door de korte lijnen weten de leden van de klankbordgroep, ook als er geen klankbordgroepoverleg gepland staat, elkaar te vinden en onderwerpen in de advisering met elkaar af te stemmen. Voor het voorbereiden van een zienswijze voor de begroting en het toetsen van jaarstukken aan de vastgestelde uitgangspunten is een adoptiemodel geschikt.

De verschillende gemeenschappelijke regelingen worden verdeeld onder de deelnemende gemeenten waarbij de adoptiegemeente zorg draagt voor de voorbereiding van de advisering en deze vervolgens deelt met de collega gemeenten. Het voordeel hiervan is dat niet iedereen op hetzelfde moment met hetzelfde standaardproces bezig is, maar hiervoor gebruik kan maken van de werkzaamheden van een ander. Uiteraard blijft er altijd ruimte voor de locale invulling van het advies.

Al deze vormen van samenwerking komen de effectiviteit en efficiency, maar ook het draagvlak van de besluitvorming ten goede. Het is daarbij van belang om de verschillende initiatieven vanuit verschillende gremia (griffiers, secretarissen, ambtenaren, regio) in beeld te houden. Zo wordt overzicht gehouden, informatie gedeeld en voorkomen dat werk wordt herhaald of gelijktijdig initiatieven met hetzelfde doel worden opgestart.

De praktijk in Noord-Holland Noord
In Noord-Holland Noord zijn daarin verdere stappen ondernomen. In een bijeenkomst van griffiers, gemeentesecretarissen, vertegenwoordigers gemeenschappelijke regelingen en leden van de adviesgroep gemeenschappelijke regelingen zijn de ervaringen en knelpunten geïnventariseerd.

Uitkomst is dat door een afvaardiging van griffiers, beleidsinhoudelijke en financiële ambtenaren en vertegenwoordigers van gemeenschappelijke regelingen nu stappen gezet gaan worden op het gebied van de informatievoorziening. Daarbij wordt gekeken naar de rol (eigenaar of opdrachtgever), maar ook naar het risicoprofiel van de gemeenschappelijke regelingen.

Het doel is om een efficiënte en effectieve informatievoorziening op te zetten die aansluit bij de behoefte van de deelnemers. Belangrijk is dat een ieder zich bewust is van de rollen die de gemeente heeft in een gemeenschappelijke regeling. Enerzijds is zij eigenaar, anderzijds is zij opdrachtgever/ klant van de gemeenschappelijke regeling. Deze verschillende rollen kunnen op gespannen voet met elkaar komen te staan.

Door binnen het college onderscheid aan te brengen in de vertegenwoordiging van deze rollen door enerzijds de vakwethouder verantwoordelijk te stellen voor het opdrachtgeverschap en anderzijds een collega bestuurder aan te wijzen als de bewaker van de belangen vanuit het eigenaarschap, wordt dubbele pettenproblematiek voorkomen.

Daarbij is het van belang dat de juiste informatie van de juiste bron wordt verkregen. De ervaring is dat enerzijds bestuursleden van regelingen informatie halen binnen de gemeentelijke organisatie in plaats van binnen de regeling. Anderszijds wordt door de gemeenschappelijke regelingen heel veel informatie aan bestuurders en raden verstrekt, maar is deze informatievoorziening niet altijd afgestemd op de informatiebehoefte van de raden en bestuurders.

Afstemming over wie welke informatie ontvangt op welk moment is daarbij van belang. De frequentie en de inhoud van de informatievoorziening kan daarbij worden afgestemd op het risicoprofiel van de regeling. Immers bij een lager risicoprofiel zal de behoefte om dicht op een partij te zitten minder groot zijn dan bij een partij met een hoog risicoprofiel.

Over de auteurs
Frank Galesloot is vakgroepbestuurder financiën en control bij de FAMO. Inge Harmsen is werkzaam bij de gemeente Heerhugowaard. We danken de collega's van verschillende gemeenten en gemeenschappelijke regelingen met wie we samenwerken als het gaat om de sturing van gemeenschappelijke regelingen. Dit is een samenvatting van de werkwijze van de adviesgroep gemeenschappelijke regelingen NHN. Voor een uitgebreide toelichting op de door hen bereikte resultaten, maar ook op de hobbels die zij hebben moeten overwinnen, verwijzen we naar het uitgebreide artikel in de B&G van juli/augustus 2014.