Paragraaf weerstandsvermogen van gemeenten - I

Houden Nederlandse grensgemeenten rekening met risico's die afkomstig zijn van buitenlandse grensgemeenten? Het voorschrift van een risico-/weerstandsparagraaf bestaat ondertussen bijna 25 jaar. Voldoende reden om de weerstandsparagraaf (WP) onder de loep te nemen, betoogt Peter Boorsma. Deel 1 van een vierluik.

In deel 1 worden na de inleiding de opzet van het onderzoek en de steekproef besproken. Vervolgens wordt antwoord gegeven op de eerste onderzoeksvraag: wie schrijft de weerstandsparagraaf.

Inleiding

Bijna 25 jaar geleden is voorgeschreven aan gemeenten en provincies, en later waterschappen, dat de begroting en de rekening een risicoparagraaf bevat. Nederland was daarmee pionier, aangezien geen ander land zo een voorschrift kende. Inmiddels heeft ook Noorwegen een soortgelijk voorschrift [2], hoewel ik niet kan beoordelen hoe het Noorse voorschrift zich verhoudt tot het Nederlandse voorschrift.

In de beginjaren was het voorschrift een verplicht nummer: het leefde niet, de gemeenteraad en de provinciale staten schonken weinig aandacht aan de nieuwe informatie (zie o.a. noot 4). Enkele jaren later is het voorschrift verbeterd: het werd omgezet in een paragraaf Weerstandsvermogen.

Paragraaf Weerstandsvermogen

De weerstandsparagraaf (WP) zou een overzicht bieden van die risico's waarvoor geen dekking is gegeven via een verzekering of een voorziening. Reguliere, veelvoorkomende geringe risico's worden niet opgenomen; van die niet-gedekte risico's wordt via kans en geschatte schade de benodigde weerstandscapaciteit gepresenteerd.

Die benodigde capaciteit wordt vergeleken met de aanwezige weerstandscapaciteit. De ratio tussen aanwezige en nodige weerstandscapaciteit wordt weerstandsvermogen genoemd [3] (in de verdere tekst wordt regelmatig geschreven over 'de ratio'). De paragraaf moet daarbij ook aangeven wat het beleid is gericht op de dekking van risico's.

Evaluatie weerstandscapaciteit

Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft in de Toelichting geschreven wat onder weerstandscapaciteit kan worden verstaan. In 2014 Is een kritische evaluatie gepubliceerd door Boorsma en Haisma [4]. De belangrijkste punten van kritiek (naast herhaalde lof voor het Nederlandse initiatief) komen op het volgende neer:

1. De berekening van de aanwezige weerstandscapaciteit is bedrijfseconomisch niet goed: balansposten (reserves) zijn niet met begrotingsposten op te tellen.
2. De reserves (passiva op de balans) zijn niet 'vrij beschikbaar'.
3. Naast de reserves op de passiefzijde zouden ook de schulden moeten worden gepresenteerd. Kortom, aandacht voor solvabiliteit is gewenst.
4. Door de beperking tot risico's die niet gedekt zijn, wordt een integraal risicomanagement onmogelijk. De overheidsorganisatie moet om te beginnen alle risico's in kaart brengen, en per risico afwegen welke beheersmaatregelen moeten worden gevolgd:  vermijden, voorkomen, beperken, overdragen (via een verzekering, overdragen naar derden), of accepteren ( opvangen in de begroting, afdekken met een interne verzekering).
5. Beleid wordt meestal niet besproken in de paragraaf.

Vrij snel na het genoemde artikel is in BBV 2015 de WP gewijzigd: 'Besluit van 15 mei 2015, houdende wijziging van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten in verband met het opnemen van kengetallen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing'.

Zes financiële kengetallen
De belangrijkste wijziging is het opnemen van zes (1a, 1b t/m 5) financiële kengetallen, waaronder de netto schuldquote en de solvabiliteit. Daarmee is het bovengenoemde punt 3 van kritiek gepareerd. De vraag rijst of ook liquiditeit moet worden opgenomen als variabele.

Twee aanleidingen voor dit artikel

In de eerste plaats was het mij opgevallen dat gemeenten die grenzen aan Duitsland en/of België geen aandacht schenken aan risico's die deze buurlanden bedreigen. Een bevriende kennis, Edo van Bree, heeft daarna rond 2005 digitaal de weerstandsparagraaf van grensgemeenten onderzocht en vond geen 'buitenlandse' risico's. Houden Nederlandse grensgemeenten rekening met risico's die afkomstig zijn van buitenlandse grensgemeenten?

In de tweede plaats bestaat het voorschrift van een risico-/weerstandsparagraaf bijna 25 jaar. Voldoende reden om de weerstandsparagraaf (WP) onder de loep te nemen. Een kritische beschrijving van verschillende aspecten van de WP zal worden gegeven aan de hand van de fasen van de risk management (RM) cyclus. Daarnaast wordt aandacht geschonken aan de verschillende betrokkenen bij het opstellen en hanteren van de WP.

De risk management (RM) cyclus

Eerst een beschrijving van de risk management (RM) cyclus. Deze kent de volgende fasen:

• (a) vaststelling beleid(suitgangspunten); in de VS literatuur 'mission identification' genoemd
• (b) risicoidentificatie: in kaart brengen welke risico's de organisatie bedreigen (dan wel welke kansen de organisatie baat kunnen geven)
• (c) dan volgt de inschatting van de omvang van de financiële consequenties: wat is de kans dat een risico optreedt en wat is de schade (of de baat)
• (d) welke maatregel wordt genomen om de kans en/of de schade (resp. bate) te verkleinen (resp. vergroten): 'risk control'
• (e) implementatie van de maatregelen; door Williams, Smith and Young [5] de 'program admimistration' genoemd
• (f) evaluatie en terugkoppeling. Overigens voegen verschillende Amerikaanse tekstboeken na risk control de fase van risk financing in. Dat lijkt niet logisch; bij de afweging van de te hanteren maatregelen is de bekostiging, een logisch onderdeel van die fase: afweging van kosten en baten.

Onderzoeksvragen

Om te beginnen wordt onderzocht hoe de WP tot stand komt:
I. Wie 'schrijft' de paragraaf?

Vervolgens worden de fasen van de beleidscyclus gevolgd. Allereerst het vaststellen van het beleid, de doelen:
II. Welke aandacht wordt geschonken aan de 'mission identification', dus aan de uitgangspunten van beleid, aan de gestelde normen. 
III. Daarna gaat het er om de risico's 'onder ogen' te zien: op welke manieren inventariseert, identificeert en beoordeelt de gemeente de risico's?

Bij de beantwoording van deze laatste onderzoeksvraag wordt ook ingegaan op de verschillende indelingen van risico. Een goede indeling helpt bij het systematisch inventariseren van mogelijke risico's. In de theorie is de volgende fase de inschatting van de zwaarte van het risico, de beoordeling van kans en gevolg. In de praktijk gaan de inventarisatie van de risico's en de inschatting van de kans en het gevolg hand in hand. 

Buitenlandse buurgemeenten

Bij de tweede fase, de identificatie, wordt apart aandacht geschonken aan één specifieke groep van risico's, afkomstig uit buitenlandse buurgemeenten:
IV. Geven Nederlandse grensgemeenten aandacht aan mogelijke risico's afkomstig uit de buitenlandse grensgemeenten?

De BBV schrijft voor dat de gemeente moet berekenen hoeveel weerstandscapaciteit op grond van die geschatte risico's nodig respectievelijk aanwezig is. Daarom de volgende onderzoeksvraag:
V. Hoe worden de nodige weerstandscapaciteit (NWC), de beschikbare weerstandscapaciteit (BWC) en de ratio van die twee, het weerstandsvermogen (WV) berekend?

De cyclus volgend resteren de volgende twee vragen en keert het onderzoek terug naar de eerste fase, het beleid, de doelen.
VI. Welke aandacht wordt geschonken aan de beheersmaatregelen, de risk control?
VII. Geeft de WP aandacht aan de uitvoering en de terugkoppeling?
VIII. Wordt door het College en de Raad aandacht gegeven aan de analyse en de elementen van het WV en aan het beleid inzake het weerstandsvermogen? Wat is de aandacht van de betrokken actoren?

Onderzoeksopzet

In principe zou het kunnen of moeten gaan om een groot onderzoek. Hier is gekozen voor een beperkt onderzoek. Tot nu toe is er weinig empirisch onderzoek gedaan op het gebied van risico management bij de gemeente. Dit onderzoek zou kunnen leiden tot meer aandacht van wetenschappelijke zijde voor een boeiende verplichting voor de Nederlandse gemeenten, provincies en waterschappen.

Vanwege de eerste aanleiding is gekozen is voor een onderzoek onder 14 + 8   gemeenten aan de grens. Er een interview afgenomen in 14 gemeenten. Naast het interview is de WP geanalyseerd. Daarnaast is in 8 gemeenten (in tabel 1 vet geschreven) de WP geanalyseerd, maar is er, om praktische redenen, geen interview afgenomen. 

Interviews

Voor het afnemen van het interview is  gevraagd om een gesprek met de ambtenaar die primair verantwoordelijk is voor de weerstandsparagraaf. Aan het interview werd in enkele gevallen deelgenomen door twee ambtenaren. In de kleinere gemeenten werd veelal met de concern controller gesproken, in de grotere gemeenten een financieel medewerker. In twee gemeenten is het mondelinge interview vervangen door een telefonisch interview, met Reimerswaal vanwege het slechte weer (code oranje) en met Berg en Dal omdat achteraf de gekozen datum de onderzoeker niet uitkwam. 

In het interview is een eenvoudige vragenlijst gebruikt, terwijl ook vragen zijn gesteld over de vantevoren bestudeerde WP 2020, in enkele gevallen 2019 [6]. 

Het aantal van de grensgemeenten in dit onderzoek, 22, is ten opzichte van het werkelijke  aantal van ca. 60 (door de gemeentelijke samenvoegingen is het aantal de laatste 20 jaar flink gedaald) gemeenten een forse steekproef. Om een empirische uitspraak te mogen doen over de vierde onderzoeksvraag (betreffende "buitenlandse risico's")  is de steekproef royaal.

Tabel 1: onderzochte gemeenten

Er is een redelijke spreiding over de grootteklassen: Venlo, Enschede, Emmen als redelijk grote gemeenten. Er waren voor een interview 15 benaderd, één wilde niet meedoen, om onduidelijke reden. Voor de overige onderzoeksvragen is het duidelijk dat de steekproef te klein is om uitspraken te kunnen doen over de praktijk in 'de' gemeenten. Maar waarschijnlijk is met het hierna te schetsen beeld redelijk de 'werkelijkheid' benaderd voor gemeenten tot 100.000 inwoners.

Van de meeste gemeenten kon de programmabegroting 2020 worden gebruikt; waar die niet of moeilijk te downloaden was is 2019 gebruikt.

Interessant is dat twee Limburgse gemeenten zowel aan Duitsland als België grenzen. Zou daar meer aandacht voor de buurgemeenten zijn dan elders in gemeenten die aan een ander land grenzen?

Onderzoeksresultaten

I. Wie 'schrijft' de paragraaf?

In de vroege jaren van de risicoparagraaf kwam het voor dat het schrijven van de risicoparagraaf of WP werd uitbesteed aan een marktbedrijf. Van die praktijk zijn nog 'restanten': veel gemeenten hebben aanvankelijk een gespecialiseerd bedrijf ingeschakeld, waarna men gebruik is blijven maken van een uitvoerig overzicht van risico's die de Nederlandse gemeenten kennen.

Drie benaderingen in de praktijk: 1. 'van opzij'

De eerste methode is 'van opzij' ongeveer als volgt. Van opzij: de gemeente leunt op de grote buurgemeente. De financiële ambtenaar of de concern controller (CC) krijgt een overzicht van de grote buurgemeente, loopt de lijst langs, vult die aan, en beoordeelt of risico's moeten worden opgeschaald of gereduceerd of geschrapt.

Als de gemeente zelf de WP schrijft, wordt soms software gebruikt voor het inschatten van de financiële gevolgen, bijvoorbeeld software van de zogenaamde Monte Carlo techniek. De software wordt geleverd door een marktbedrijf. Eén bezochte grotere gemeente heeft zelf het statistische werk verricht om de Monte Carlo techniek toe te passen.

2. 'van onderop'

De tweede manier 'van onderop' komt in de steekproef [8] het vaakst voor. De eerstverantwoordelijke ambtenaar is bijvoorbeeld de CC, eventueel samen met de adjunct-CC, of is een financieel medewerker uit de staf van de CC. Een enkele maal wordt de gemeentesecretaris genoemd als de schrijver dan de WP.

De schrijver, hier voor het gemak de risicomanager genoemd, neemt de lijst van vorig jaar, beoordeelt welke risico's geschrapt kunnen worden dan wel welke kunnen worden toegevoegd, omdat er nieuw beleid is gestart, of omdat er nieuwe risicobronnen bekend zijn geworden. De risicomanager nodigt de beleidshoofden uit of maakt zelf een ronde langs de afdelingen, om informatie te verkrijgen over veranderingen. Illustratief is wat Twenterand schrijft, namelijk dat  'twee maal per jaar een sessie plaatsvindt met inhoudelijk en financieel betrokkenen.' Maar ook komt het voor - in de kleinere gemeenten - dat de risk manager zelf de betrokken functionarissen moet nalopen.

3. 'andersom'

De derde manier is 'andersom', van bovenaf: de risicomanager vraagt de financiële adviseurs, of de lijn managers of beleidshoofden, ondersteund door financiële adviseurs om een opgave te doen van risico's plus kans plus mogelijke schade. Deze beleidshoofden of lijnfunctionarissen zijn zelf verantwoordelijk voor de bewaking van de risico's en voor het voorstellen van beheersmaatregelen. De risk manager verzamelt de ingediende informatie, rangschikt, vat samen en tilt de data naar een hoger geaggregeerd niveau.

Enkele gemeenten wijzen er terecht op dat risico's die voorzienbaar zijn, zoals een lopend tekort op een begrotingsartikel, geen risico is. Daarom hier een korte beschouwing van het lastige begrip risico. Dat heeft verschillende dimensies:
a. het gaat om een gebeurtenis, een voorval
b. het zou kunnen gebeuren in de toekomst, is dus onzeker, het heeft een kans of kansverdeling
c. het heeft of is een oorzaak (brand is een oorzaak van schade maar heeft zelf ook een oorzaak: bijvoorbeeld brandstichting of bliksem [9].

In de gemeentelijke praktijk wordt tamelijk lichtvaardig met het begrip risico omgegaan.

[1] De auteur is emeritus hoogleraar Openbare Financiën aan de Universiteit Twente. Hij bedankt de VNG voor het maken van afspraken met de geïnterviewde gemeenteambtenaren, meer in het bijzonder mevr. Biebie Ramjiawan van VNG Risicobeheer. Informatie verkregen uit de interviews is in principe niet herleidbaar naar de bron; daarnaast is veel informatie verkregen uit de openbare begrotingen (de paragraaf Weerstandsvermogen en soms een andere openbare bron). De auteur was initiator en eerste wetenschappelijk programmaleider van de postdoctorale Masteropleiding Risicomanagement van de UT. De auteur bedankt Chris Ravensbergen (VNG Risicobeheer) en Geert Haisma voor hun waardevolle suggesties en commentaar op een eerste versie, en voor het maken van de afspraken voor de interviews. Tevens bedankt hij de gemeentelijke medewerkers voor hun bereidheid tot een interview en voor hun commentaar op een eerste versie. Uiteraard zijn de eventuele fouten voor rekening van de auteur.

[2]"Statlig styring av kommuner
og fylkeskommuner
med retningslinjer for utforming av lover
og forskrifter rettet mot kommunesektoren"

[3] Een verwarrend begrip aangezien vermogen ook de betekenis van capaciteit heeft. In de praktijk blijkt de verwarring. 

[4] Peter B. Boorsma en Geert Haisma (2014) De weerstandsparagraaf is aan herziening toe, in B&G, en opgenomen in Bibliotheek van PRIMO, 2018,

[5] C. Arthur Williams Jr., Michael L. Smith and Peter C. Young (1995)  Risk management and Insurance. Deze auteurs voegen identificatie en inschatting samen als "risk and uncertainty assessment".

[6] De onderzoeker heeft toegezegd dat de resultaten van de interviews niet herleidbaar naar de bron worden gepresenteerd. Veelal werd daarbij opgemerkt dat alle gegevens die uit de gemeentelijke begroting (of Nota) zijn overgenomen openbaar zijn. Dan worden de data veelal wel gepresenteerd met vermelding van de relevante gemeenten.

[7] Waar in de volgende tekst staat Dinkelland moet worden gelezen Dinkelland/Tubbergen: de 2 gemeenten werken samen. "Het samenwerkingsverband tussenbeide gemeente genaamd Noaberkracht valt hier ook onder."

[8] De kleinere gemeenten zijn wellicht oververtegenwoordigd.

[9] In dit verband is het de moeite waard om F. Knight te lezen. Hij stelt dat in het geval van onzekerheid er geen frequentieverdeling van de gebeurtenis bekend is, en bij risico wel. Andere auteurs zoals Hart hebben dat nader verfijnd en maken onderscheid tussen objectieve en subjectieve frequentieverdeling. Een concern controller kenT zijn/haar gemeente en kan daarom enkele kansen schatten, bijv. iets gebeurt met 30% of 70%.