Analyse van doelen, proces en organisatie

eerder artikel over controle op het sociaal domein is ingegaan op de vraag welke leaninstrumenten voor de bedrijfsvoering van toegevoegde waarde zijn. Lean management is een instrument om proces- en organisatieanalyse vorm te geven waarbij het elimineren van verspillingen centraal staat. In dit artikel gaat het om het scherp krijgen van de onderlinge dwarsverbanden tussen de beleidsdoelen, processen en organisatie.

Dit artikel hangt dus nauw samen met eerdergenoemd artikel. De aanleiding voor proces- en organisatieanalyse kan zijn dat een gemeente een nieuwe visie op de organisatie aan het ontwikkelen is. Ook vormen decentralisaties van taken vanuit het Rijk zoals het sociaal domein en de Omgevingswet aanleiding tot een procesanalyse.

Een nieuwe visie op regionale samenwerking kan ook aanleiding zijn tot een heroriëntatie op de organisatie. Van belang hierbij is zicht op de onderlinge verbanden tussen de doelen van de raad en van de organisatie én de werkprocessen.

Doelenanalyse: hoe realiseer je die zo effectief mogelijk?

Beleidsdoelen analyseren kun je doen met behulp van een doelenboom. Het gaat hierbij om vragen als wat is het hoofddoel en het subdoel, en welke instrumenten worden ingezet om maatschappelijke veranderingen te bewerkstelligen? Denk bijvoorbeeld aan een hoofddoel als 'het vergroten van maatschappelijke participatie' en het subdoel 'het bevorderen van langer zelfstandig wonen'.

De beleidsdoelen kunnen vanuit verschillende perspectieven worden geformuleerd, zoals het klantperspectief. Hier gaat het vooral om het klantperspectief raad en college. Analyse van doelen is een handig hulpmiddel, zeker nu gemeenten coalitieprogramma's integreren in beleidsbegrotingen. Coalitieprogramma's geven een richting aan voor het uitwerken van beleidsdoelen. Ook zijn er raden die na de verkiezingen van maart 2018 gekozen hebben voor een raadsprogramma waarbij alle politieke partijen uitgenodigd worden tot visievorming in de komende raadsperiode. Hiervan zijn online een aantal voorbeelden te vinden, zoals het raadsprogramma van de gemeente Zwijndrecht (pdf) en het coalitie- en raadsprogramma van de gemeente Hardinxveld-Giessendam. 

Ook deze raadsprogramma’s bevatten doelstellingen die aanleiding geven tot nadere analyse en uitwerking ervan in de beleidsbegroting en raadsbeleidskaders. Een doelenboom kan gebruikt worden om het beleidsmatige onderdeel uit de begroting door te ontwikkelen. Dit kan leiden tot een optimalere afstemming tussen beleidsdoelen, indicatoren en inzet van activiteiten en middelen.

Bij het analyseren van de beleidsdoelen en het in beeld brengen van de gevolgen ervan voor de beleidsbegroting, kan de controller stuurinformatie ontsluiten. Geven de gepresenteerde beleidsindicatoren uit de begroting indicaties over de mate van doelbereiking? Het is hierbij gewenst een koppeling te leggen met de verplichte beleidsindicatoren uit het BBV. Het gaat er hier ook om wat de gepresenteerde indicatoren daadwerkelijk zeggen over de beleidsdoelen. Een voorbeeld: voor een beeld over een gezond ondernemingsklimaat is het percentage tevreden ondernemers over de dienstverlening van de gemeente noodzakelijk.

Procesanalyse: Wat is de toegevoegde waarde hiervan?

Met procesmanagement streeft men een systematische en beheerste beïnvloeding van alle gemeentelijke processen na om de organisatiedoelen te realiseren. Het gaat daarbij om procesverbetering om uiteindelijk de doelen die de organisatie nastreeft efficiënt te realiseren. Het draagt bij aan de beheersing van de organisatie en de voorspelbaarheid van het procesverloop. Een juiste functiescheiding is hierbij een vereiste. Ook is het belangrijk dat er beheersingsmaatregelen worden afgesproken naar aanleiding van interne controles.

Procesmanagement en doelenanalyse dragen bij aan de verdere ontwikkeling van de gemeentelijke bedrijfsvoering en daarmee tot een integrale benadering van beleid, organisatie en financiën. Procesanalyses kunnen in alle gemeentelijke domeinen toegepast worden, zoals het bestuurlijke, financiële, sociale en ruimtelijk-economische domein. Met procesanalyses wordt sturingsinformatie ontsloten en wordt het gesprek gestart over de gewenste management- en bestuurlijke informatie.

Naast de standaardmethoden van procesbeschrijving, kunnen ook creativiteits-technieken zoals mind mapping worden toegepast. Dit is een hulpmiddel om gegevens te ordenen in de vorm van een boomstructuur. Controllers kunnen ook deze analyses ook uitvoeren.

Werkprocessen vormen ook een handig hulpmiddel om tot een normenkader ex. artikel 213a Gemeentewet collegeonderzoek te komen. Uit processen blijkt immers wie waar verantwoordelijk voor is en welke stappen doorlopen moeten worden. De beschreven werkprocessen kunnen gebruikt worden bij interne-controlewerkzaamheden en de accountantscontrole. De accountant vraagt tenslotte bij de aanvang van controles naar actuele procesbeschrijvingen. Bij interne controles en collegeonderzoek kan vastgesteld worden in hoeverre de processtappen conform het proces doorlopen worden.

Uit de praktijk blijkt dat processen wel beschreven zijn, maar dat niet wil zeggen dat het proces ook de leidraad voor dagelijkse werkwijze is. Dat kan verschillende oorzaken hebben. Zo blijkt dat men zich binnen de gemeentelijke organisatie er niet altijd verantwoordelijk voor voelt. Ook wijzigen organisatiedoelen. Organisaties onderkennen problemen niet altijd in voldoende mate. Landelijke wetswijzigingen zijn niet altijd tijdig verwerkt in procesbeschrijvingen. Ook spelen personele mutaties soms parten. Ook speelt de waan van de dag. Procesmatig werken vraagt om een gestandaardiseerde wijze van werken.

Organisatieanalyse: Wat betekenen deze analyses voor de rolvervulling?

Een handig hulpmiddel bij organisatieanalyse is het zogeheten overheidsontwikkelmodel van de Bestuursacademie. Dit model dat al geruime tijd bestaat, gaat uit van een aantal deelaspecten zoals inhoud en strategie, management, medewerkers, processen en leren en verbeteren. Per invalshoek kan de gebruiker aangeven of de organisatie activiteit-, proces-, systeem- dan wel keten-georiënteerd is.

Het gaat om vragen als:

• Is de organisatie meer activiteitgericht, procesgericht of ketengericht?
• In welke fase bevindt de organisatie zich?
• Waar zijn verbeteringen mogelijk ten aanzien van de werkprocessen?
• Met welk type organisatiemodel worden de beleidsdoelen het meest effectief gerealiseerd?
• Hoe is de organisatiecultuur te typeren (bijvoorbeeld hands-on mentaliteit)?

Essentieel hierbij is dat de doelen die organisatie nastreeft parallel lopen met de beleidsdoelen. Hieruit kan naar voren komen dat een scherper beeld van de behoeften van de klant gewenst is. Ook kan blijken dat werkprocessen niet beschikbaar zijn en/ of dat deze niet actueel zijn.

Overheidsontwikkelmodel
Dit betekent een organisatieanalyse van de interne (raad) en externe klanten (inwoners), werkprocessen, organisatiestructuur en -cultuur. Een externe analyse zoals een analyse van de beleidsdoelen maakt hier ook deel van uit. De analyse is vooral een verantwoordelijkheid van de inhoudelijke afdeling. Overigens hebben sleutelfunctionarissen op het gebied van bedrijfsvoering, zoals controllers, ook een nadrukkelijke adviesrol bij het analyseren van de organisatie en ontwikkeling van de organisatiecultuur.

Uiteindelijk kan de analyse tot een kwantificering leiden van waar de organisatie staat. Belangrijker is het gesprek over de verbeterpunten van de werkprocessen. Over het onderwerp organisatieanalyse valt op zich veel meer te zeggen. In de context van dit artikel heb ik me beperkt tot het overheidsontwikkelmodel.

Eerder gaf ik in dit artikel aan dat werkprocessen kunnen worden gebruikt voor het normenkader ex. art. 213a collegeonderzoek, bijvoorbeeld in de vorm van een organisatieonderzoek of een beleidsonderzoek.

Met het opnieuw vaststellen van de verordening collegeonderzoeken komt het gesprek over nut en noodzaak van beleids- en organisatieonderzoek op tafel, zeker nu de nieuwe colleges en raden zijn aangetreden. Ook wordt hiermee het gesprek gestart over de onderlinge dwarsverbanden tussen doelen- proces en organisatieanalyse omdat deze analyses onderdeel uitmaken van beleids- en organisatieonderzoek.

De werkelijkheid is weerbarstig

De in dit artikel genoemde analyses gaan uit van een organisatie die in control is. Maar de werkelijkheid is weerbarstig. Dit betekent bij doelenanalyses ook rekening houden met omstandigheden die niet of moeilijk door een organisatie en/of bestuur te beïnvloeden zijn zoals economisch herstel (economisch beleid) en de waarde van een stabiel gezin (jeugdhulpbeleid). Ten aanzien van procesanalyses speelt het punt van de waan van de dag die een verstorende werking kan hebben. Bij organisatieanalyse is het type organisatiecultuur bepalend.

Timon van Zessen is bestuurskundige en heeft dit artikel op persoonlijke titel geschreven. Hij werkt als beleidsadviseur bij een gemeente. Daarnaast is hij raadslid en ZZP-docent bij het NCOI. In dit artikel is onder meer gebruik gemaakt van het boek procesmanagement van H. Hendriks en het overheidsontwikkelmodel van de Bestuursacademie.