Raadsgerichte planning en control 2.0

Dit is een actueel thema omdat na de verkiezingen de nieuwe raden en colleges geïnstalleerd zullen worden. Een natuurlijk moment om planning-en-control (P&C)-documenten en raadsbeleidskaders verder, nog meer op de raad gericht, te ontwikkelen.

Hoewel er vorderingen door gemeenten zijn gemaakt ten aanzien van de toegankelijkheid en leesbaarheid van de begroting, de jaarstukken, monitors en onderzoeksrapporten, is er nog veel winst te boeken. Veel P&C-documenten moeten verder doorontwikkeld worden tot politiek-bestuurlijke documenten opdat een raadslid haar rollen kan vervullen. Bij de begroting gaat het tenslotte om keuzes maken en het verdelen van geld. Bij de jaarstukken staat de verantwoording van deze keuzes en de besteding van het geld centraal.

Waardenstrijd
In het boek 'Niet de kiezer is gek' (2017, Spectrum) schrijft hoogleraar T. van der Meer van de Universiteit van Amsterdam dat 'het in de politieke arena gaat om het voeren van de zogeheten waardenstrijd: het debat op basis van politieke uitgangspunten'. De raadsleden (volksvertegenwoordigers) zijn immers gekozen op basis van uitgangspunten van een politieke partij die politieke partijen vertalen in een verkiezingsprogramma.

Niet de techniek, maar het politieke debat op basis van waarden zoals solidariteit, duurzaamheid en dergelijke dient in de raadszaal leidend te zijn. In de politiek gaat het om het verwezenlijken van (politieke) idealen die zijn gevormd tot een visie op mens en maatschappij, een ideologie. Om idealen te verwezenlijken, heb je pragmatisme nodig zo schreef Van Tongeren in dagblad Trouw.

Het pragmatisme krijgt volgens de auteurs vorm via instrumenten zoals planning-en-controldocumenten, raadsbeleidskaders en beleidsonderzoeken. De controllers vervullen een cruciale rol om P&C-gereedschap voor de raad te ontwikkelen en de kwaliteit van deze documenten voortdurend te verbeteren en te bewaken.

De controllers moeten data verzamelen, analyseren en deze data vooral ook beoordelen op politiek-bestuurlijke relevantie zodat een raadslid haar rol nog beter kan vervullen. De accountant moet borgen dat de data in de jaarrekening (verantwoordings-informatie voor de raadsleden) een getrouwe weergave van de werkelijkheid geeft. Verderop in het artikel is aangegeven dat de accountant naast financiële informatie nog meer naar niet-financiële informatie kijkt.

Actuele vragen
In dit artikel staat de volgende overkoepelende vraag centraal:
Vanuit het perspectief van de Raad: 'Hoe kunnen raadsleden nog optimaler gefaciliteerd worden vanuit sturing, beheersing, controle en verantwoording om in de raadszaal de waardenstrijd te kunnen voeren?'
Vanuit het perspectief van financiën en control: Welke informatie leggen controllers en accountants klaar? Meer specifiek: 

1. Aan welke vereisten dienen raadsbeleidskaders en de beleidsbegroting te voldoen?
2. Aan welke vereisten dienen monitors en verantwoordingsinformatie te voldoen?
3. In hoeverre kunnen rechtmatigheids-, doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken een bijdrage leveren?
4. In hoeverre kan invulling worden gegeven aan risicogestuurde werkwijzen en rapportages?

Transparantie
Eind 2017 gaf president Visser van de Algemene Rekenkamer tijdens de Atriumlezing aan dat publiek verantwoorden de kern van de democratie vormt. Hij is vol lof over de voorstellen met betrekking tot de wijzigingen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) die tot doel hebben tot een betere vergelijkbaarheid tussen gemeenten te komen. Het gaat dan om transparantie ten aanzien van maatschappelijke effecten, besteding van geld en omvang van de overhead. Hoe meer transparantie in maatschappelijke resultaten en uitgaven, hoe minder de inwoner ontevreden is.

Hierbij is openheid over welke doelstellingen en activiteiten niet zijn gelukt en waarom niet, essentieel. Gemeenten geven op verschillende wijzen invulling aan transparantie, bijvoorbeeld via het presenteren van informatie over de begroting via de website dan wel een begroting en een rekening in één oogopslag. Hierbij kan informatie vanuit Waar Staat Je Gemeente gebruikt worden.

Maatschappelijke effecten
Het is van belang dat in de beleidsbegroting maatschappelijke effecten geconcretiseerd zijn in meetindicatoren. Dit is een vereiste voor een meer op de raad gerichte planning-en-controlcyclus. 

Hoewel de praktijk weerbarstig is, sturen de raadsleden vaak op voorzieningen en/of activiteiten omdat actuele maatschappelijke omstandigheden hier om vragen. Of anders gezegd: de volksvertegenwoordigende rol vraagt afhankelijk van de situatie, om sturing op doelstellingen en activiteiten. Deze opmerking maakt één van de auteurs in zijn rol als burgerlid van een gemeenteraad.

Wel dienen de 3 raadsrollen in evenwicht te zijn. Een voorbeeld. Als burgerlid heeft één van de auteurs zich ingezet om in zijn woongemeente een kraanwatertappunt te realiseren. Duurzaamheid vindt zijn partij een belangrijk uitgangspunt. Het bevorderen van het fietsen en drinken van water draagt bij aan de volksgezondheid en vermindert de autodruk. Het voorbeeld toont aan dat op basis van sturing op politieke uitgangspunten tot een voorziening kan worden gekomen die bijdraagt aan het realiseren van maatschappelijke effecten.

Het BBV beoogt met de eerste W-vraag in de begroting - 'Wat willen we bereiken?' - een raadslid te prikkelen meer op hoofdlijnen te besturen. Een doelenboomanalyse, geeft hierbij inzicht. De recente BBV-wijziging met de verplichte beleidsindicatoren draagt bij aan het stimuleren om na te denken over beleidsindicatoren. Op de voorgeschreven beleidsindicatoren is zeker veel af te dingen, maar het gaat erom dat de raad nadenkt over concreet geformuleerde doelstellingen, daarbij passende indicatoren en streefwaarden. Het is daarom niet wenselijk om de BBV beleidsindicatoren in een bijlage van de begroting op te nemen dan wel een verwijzing op te nemen naar Waar Staat Je Gemeente waar gegevens van gemeenten worden weergegeven en vergeleken.

Ter ondersteuning van de kaderstellende en de controlerende rol van een raadslid, is het overzichtelijker om de (verplichte) beleidsindicatoren binnen het betreffende programma op te nemen bij de al bestaande beleidsindicatoren. Zo winnen beleidsindicatoren aan effectiviteit, wordt het overzichtelijker voor een raadslid en kan de politieke discussie ontstaan over de doelstellingen en indicatoren. Waarbij het overigens niet over de techniek en definities van de indicatoren moet gaan, maar over de doelstelling zelf (inhoud) en activiteiten (producten) die tot realisatie van de doelstelling moet leiden.

Het is nog wenselijker bij het opstellen van een raadsbeleidskader (bijvoorbeeld Veiligheid) gelijktijdig de verplichte BBV beleidsindicatoren mee te nemen (het aantal 'harde kern-jongeren') en hier streefwaarden voor te formuleren. Dit is van belang omdat een raadsbeleidskader de input vormt voor het beleidsmatig deel van de diverse programma's. Ook dragen de eigen beleidsindicatoren van gemeenten bij aan het vergroten van transparantie. De tevredenheidscijfers uit de burgerpeilingen (bijvoorbeeld over de tevredenheid in de wijk) zijn bruikbaar.

Inlevingsvermogen
De controllers vervullen een cruciale rol in het ontsluiten van en het duiden van cijfers en risico’s. Van belang hierbij is dat de cijfers door de beleidsmedewerkers met ondersteuning van financials toegelicht worden. Het gaat immers vooral om het verhaal achter de cijfers en dat het gesprek tussen alle betrokkenen op gang komt.

Raadsgerichtheid betekent als professional denken door de oogharen van een raadslid. Dit betekent dat consequent bij de programma’s een link met een coalitieakkoord dan wel collegeprogramma en raadsbeleidskaders gelegd dient te worden. Dat voortdurend de vraag gesteld moet worden: 'Kan een raadslid hier wat mee en is het voor een raadslid duidelijk wat wordt verwacht op basis van de verstrekte data?' De begroting 2019 is een kans om op basis van het nieuwe coalitie- en of collegeprogramma door te ontwikkelen. Het coalitieprogramma is tenslotte de optelsom van een aantal verkiezingsprogramma’s dat als vertrekpunt voor de formerende partijen geldt.

De beleidsvorming start bij de verkiezingsprogramma’s. De politieke partijen stellen een verkiezingsprogramma op vanuit een programma van uitgangspunten en gesprekken op straat met de inwoners. Het verkiezingsprogramma is het startpunt van de waardenstrijd tussen de raadsleden. Dit is het domein van de politieke partijen.

Een goede aansluiting in de beleidsbegroting met de raadsbeleidskaders, het coalitieakkoord, de raadsopdrachten en moties versterkt de raadsgerichtheid van planning-en-controldocumenten. Door in deze documenten systematisch een koppeling te leggen met bestuurlijke documenten, wordt de 'raadsgerichtheid' van P&C-documenten vergroot.

Een raadslid wil weten wat met zijn motie gebeurt, wat de concrete doelstellingen zijn en of die worden gerealiseerd, waarover hij of zij kan besluiten, hoe ver het staat met de uitvoering van besluiten, of de bedoelde effecten worden gerealiseerd et cetera. Sommige gemeenten kiezen ervoor om de stand van zaken per programma weer te geven. Ook kan er voor gekozen worden om via een aparte raadsinformatiebrief de raad hierover te informeren.

Monitors
Een aantal gemeenten kiest als uitgangspunt om te werken met aparte monitors. Dit heeft met verschillende ontwikkelingen te maken zoals het presenteren van aparte informatie los van de reguliere planning-en-controlcyclus. Het is van belang dat de raad een uitspraak doet of zij ook in de nieuwe raadsperiode behoefte heeft aan een aparte monitor dan wel dat de informatievoorziening via de reguliere planning-en-controlcyclus loopt.

Door decentralisaties vragen bepaalde onderwerpen meer aandacht zoals het sociaal domein en de Omgevingswet. Binnenlands Bestuur kopte in december 2017 met raad blijft worstelen met 3D. ''Er moet een einde komen aan de overkill aan niet-relevante informatie voor de raad''. Ook in de nieuwe raadsperiode ligt er een opdracht om raadsinformatie verder te ontsluiten bijvoorbeeld op een informele manier via een raadswerkgroep.

Het kernelement hierin is dat gepresenteerde informatie via een dashboard gestandaardiseerd, eenduidig en geautomatiseerd tot stand komt en bestuurlijk elevant is. Bij going-concern taken als bijstandsverlening, maatschappelijke ondersteuning, regulier onderhoud, leerlingenvervoer, etc. is voor de gemeenteraad relevant: wat is de ontwikkeling van de aantallen (en waarom), wat is de ontwikkeling van de budgetten en worden de door de wet of de gemeenteraad gestelde kwaliteitseisen gerealiseerd. Meer informatie leidt veelal af van deze kernvragen.

Onderzoeksfunctie
Beleidsonderzoek is een aanvulling op de reguliere P&C–cyclus en is daarmee een vereiste en een extra 'slot' op het informatiehuis. Onderzoek draagt bij aan het onderbouwen van besluiten door directie, college en raad. Rechtmatigheidsonderzoek bezien door de bril van de raad is een actueel onderwerp nu de rechtstreekse verantwoording door het college over de rechtmatigheid van financiële beheerhandelingen vanaf 2020 verplicht lijkt te worden.

Sommige gemeenten werken al met een bestuurdersverklaring rechtmatigheid waarbij het college zelf verantwoording aflegt over rechtmatigheid en de accountant niet langer in de positie is dat via de controleverklaring een uitspraak wordt gedaan over de rechtmatigheid. Doelmatigheidsonderzoek kan een nieuwe impuls krijgen door de verordening 213a inzake collegeonderzoek door de raad te laten vaststellen. Ook besteden gemeentelijke rekenkamers in onderzoeksrapporten aandacht aan doelmatigheid en/of doeltreffendheid.  

Hernieuwde aandacht voor de 213a verordening is van belang omdat rechtmatigheid bij gemeenten veel aandacht krijgt. Het lijkt er soms op dat doelmatigheid en doeltreffendheid het kind van de rekening worden. Een beleid in kwestie kan rechtmatig zijn (naar de letter van de wet worden uitgevoerd), maar als het beleid geen of een lage bijdrage heeft aan het bereiken van maatschappelijke effecten, schiet het ook niet echt op. Een te grote focus op rechtmatigheid moet voorkomen worden.

Voor de controlerende rol van een raadslid is het van belang om jaarlijks inzicht te krijgen in de stand van zaken van de aanbevelingen van de diverse onderzoeken. Dit draagt bij aan op de Raad gerichte bestuurlijke documenten. De organisatie is daarmee meer in control.

Perspectief accountant
Voor een accountant is een sterke toezichthouder (lees: sterke Raad) belangrijk. Een raad die het college van burgemeester en wethouders goed toetst op het realiseren van de doelstellingen en activiteiten en zich houdt aan de gestelde kaders en toegekende budgetten. Dit kan de Raad alleen maar goed doen als de bestuurlijke informatievoorziening op orde en voor de raad gericht is (=bruikbaar).

De Raad heeft dan ook belang bij een accountant die kritisch is, niet alleen terugkijkt maar ook benoemt wat naar de toekomst in de P&C-cyclus beter moet en kan. Een accountant die naast financieel ook niet-financiële aspecten van de informatievoorziening van de gemeente belicht. Dit past ook bij aangepaste regelgeving met betrekking tot accountantscontrole Controlestandaard 720 die vanaf 2016 meer aandacht vraagt voor de kwaliteit van overige gegevens in de jaarstukken. Een accountant ook die de risico’s centraal zet in alle werkzaamheden. 

Terecht nemen de maatschappij en de politiek de rol van accountants stevig onder de loep en stellen zij kritische vragen over de kritische instelling van de accountant die nodig is om verbeteringen in de kwaliteit van verantwoordingsinformatie te realiseren. Zo wordt onder meer gevraagd om het explicieter inzichtelijk maken wat de risico’s zijn waar een gemeente mee te maken heeft, hoe de gemeente daar mee omgaat en bovenal op welke wijze de gemeente daar zowel intern als extern over rapporteert in de P&C-documenten zoals in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing. 
Kortom, de maatschappij verwacht relevantie van de accountant en dit
impliceert:

1. van terugkijkend (verklaren) naar vooruitkijkend (anticiperen);
2. van financieel naar tevens niet-financieel;
3. van risico als bijproduct naar risico gestuurde werkwijzen en rapportages. 

Een belangrijk risico is het niet realiseren van doelstellingen en activiteiten zoals verwoord in raadsbeleidskaders, de begroting en Jaarstukken. Betrouwbare informatie over deze risico’s is naast financiële risico’s essentieel om de kwaliteit van begroten en dus kader stellen (1) te verhogen en om de juiste discussie over realisatiekracht (2) te voeren.

De komende raadsperiode zal in het teken moeten staan van goed en concreet begroten en plannen (ondermeer het vertalen van ambities uit een coalitieakkoord in speerpunten), realiseren en uitvoeren zoals toegezegd en goede betrouwbare informatievoorziening hierover. Juist de kwaliteit van niet financiële informatie en de digitaliseren en beveiliging van informatie kunnen bij veel gemeenten nog een forse verbeterslag gebruiken.  

Investeren in bedrijfsvoering in de ruimste zin van het woord moet de komende raadsperiode naar onze opvatting een hoge prioriteit krijgen. De burger verwacht dat de bedrijfsvoering op hoog niveau is en ervaart mankerende bedrijfsvoering als een 'dissatisfier'. De accountant moet richting het management, het college van Burgemeester en Wethouders en de Raad overzicht en inzicht verschaffen over zaken zoals het risicoprofiel, kwaliteit van financiële bedrijfsvoering en de kwaliteit van bestuurlijke (verantwoordings)informatie. Dit draagt bij aan op de Raad gerichte planning-en-controlcyclus.

Risk reporting
Met Risk Reporting kan de accountant invulling geven aan zijn maatschappelijke taak om scherp te zijn op risico’s. De onderliggende methode is gebaseerd op ‘negen principes van risicomanagement’, die kunnen worden gehanteerd.

Risk Reporting geeft gedegen inzicht in het systeem van risicomanagement van de gemeente in de volledige breedte. De drie niveaus betreffen het richten (de visie op risicomanagement), het inrichten (de structuur rond risicomanagement) en het verrichten (de uitvoering van risicomanagement). Per niveau zijn een aantal basisprincipes die een “best practice” verwoorden opgenomen. De uitkomsten worden in het Risk Reporting model onder meer via een onderliggende database vertaald in een volwassenheidmodel. Ook worden de belangrijkste verbeterpunten aangegeven. Het proces is sterk interactief met het management, het college en de raad.

Een op de raad gerichte P&C-cyclus is een actueel thema. Zeker nu nieuwe raden en colleges aantreden. In dit artikel is het belang van relevante raadsinformatie, naast ook niet-financiële informatie benoemd. Controllers vervullen een cruciale rol om P&C-documenten door te ontwikkelen. De rol van de accountant ten aanzien van risk reporting is toegelicht. Tot slot: het begin van een nieuwe raadsperiode is het moment om het informatiegesprek tussen het college en de raad te voeren zodat de raadsleden de waardenstrijd optimaal kunnen voeren.

Zie ook het in 2014 in B&G gepublicerde artikel 'Naar een raadsgerichte begroting'.

Rein-Aart van Vugt is accountant en partner bij Deloitte. Hij geeft gastcolleges en publiceert artikelen. Timon van Zessen is beleidscontroller bij de gemeente Gorinchem. Hij is free lance docent NCOI, publiceert artikelen en burgerlid bij de gemeente Hardinxveld-Giessendam. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.