Onderwijshuisvesting moet en kán beter

De overheid richt zich onder het huidige onderwijsstelsel op een redelijk voorzieningenniveau van onderwijshuisvesting voor primair en voortgezet onderwijs. Toch zijn de beschikbare bedragen hiervoor ontoereikend onder het huidige stelsel.
 
Dit verschil wordt alleen nog maar groter omdat de sector ook voor een aantal belangrijke uitdagingen staat. De tot nu toe gevoerde praktijk is niet langer houdbaar. Vernieuwing is nodig voor de noodzakelijke omslag in het onderwijs.

Onderwijshuisvesting van redelijk niveau

Gemeenten zijn wettelijk verplicht een voldoende aanbod van onderwijshuisvesting van redelijk niveau te verzorgen. Hiervoor ontvangen zij financiële middelen van het rijk via de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Zij zijn overigens vrij in de aanwending daarvan.

Het schoolbestuur heeft de wettelijke plicht het gebouw behoorlijk te gebruiken en onderhouden. Zij betaalt de exploitatiekosten en krijgt daarvoor een vergoedinglump sumvan het ministerie van OCW. De ambities van de overheid wat betreft de kwaliteit van de onderwijsgebouwen blijft dus relatief bescheiden. Gelet op een aantal trends en ontwikkelingen is dit allemaal niet langer houdbaar.

Slecht binnenklimaat
Het is droevig gesteld met het binnenklimaat op scholen, zo stelde de Rijks-bouwmeester een aantal jaren geleden al vast. De gezondheid en leerprestaties van meer dan een miljoen kinderen staan hierdoor onder druk. De noodzaak tot kwalitatief betere onderwijshuisvesting is dan ook groot.

Exploitatie onder druk
Het landelijk beeld is divers. In enkele stedelijke gebieden in Nederland groeien de leerlingaantallen terwijl met name het primair onderwijs in de meeste provincies kampt met dalende leerlingaantallen. De bekostigingssystematiek is gebaseerd op het aantal leerlingen in het voorgaande jaar. Hierdoor dalen de inkomsten, waardoor de exploitatie onder druk komt te staan. Er is dus betere regionale afstemming nodig tussen de scholen. 

Wettelijke eisen
De Algemene Rekenkamer heeft in haar onderzoeksrapportRapport Algemene Rekenkamer; 'Schoolgebouwen PO en VO: de praktijk gecheckt'; 26/1/2016 'De praktijk gecheckt' vastgesteld dat veel schoolgebouwen niet aan de wettelijke eisen voldoen. Er wordt niet of nauwelijks handhavend opgetreden.

Energieakkoord
Een groot deel van de scholenvoorraad is gebouwd in een tijd dat isolatie en hernieuwbare energie nog weinig aandacht kregen. De eisen in het Bouwbesluit worden op dit moment in snel tempo strenger. Het verschil in energie efficiency tussen oudehet overgrote deel van de gemiddeld 40 jaar oude schoolgebouwenen nieuwe schoolgebouwen loopt snel op.

Hogere functionele kwaliteitseisen
Met de introductie van passend onderwijs is er behoefte aan meer ruimte voor differentiatie. Daarnaast heeft de ontwikkeling van de digitalisering impact op de gewenste onderwijshuisvesting. Nieuwe onderwijsvormen stellen nieuwe eisen aan de schoolgebouwen om daar beter en flexibel op in te kunnen spelen. 

Deze trends en ontwikkelingen tonen aan dat er een kentering in de onderwijssector nodig is. De maatschappelijke en politieke ambities liggen veel hoger dan nu voorzien in het huidige stelsel. 

Huidige bekostiging

Onder het huidige stelsel zijn de schoolbesturen verantwoordelijk voor de exploitatie en het binnen- en buitenonderhoud. De gemeente is verantwoordelijk voor het realiseren van nieuwe huisvesting. Wat betreft renovatie aan schoolgebouwen is onduidelijk wie daarvoor verantwoordelijk is.

Bron: Ministerie van OCW (reguliere bekostiging), PO-Raad (algemene uitkering), DUO (schoolbesturen, leerlingen, uitgaven schoolbesturen, gebouwen), Inspectie van het Onderwijs (gebouwen) en CBS (uitgaven gemeenten). Schoolgebouwen primair en voortgezet onderwijs de praktijk gecheckt.pdf

Voor onder andere deze tekortkomingen wordt nu in het huidige huisvestingsstelsel publiek geld inefficiënt ingezet voor onderwijshuisvesting. De PO- en VO-raad en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hebben vorig jaar onder leiding van burgemeester Nijpels (Opmeer) de handen ineengeslagen en een gezamenlijk plan opgesteld om de knelpunten rondom renovatie van scholen weg te werken. Het plan is eind december 2016 naar staatssecretaris Dekker (Onderwijs) en de Kamer gestuurd.

De RekenkamerSchoolgebouwen primair en voortgezet onderwijs de praktijk gecheckt stelt dat de schoolbesturen jaarlijks circa EUR 1 miljard investeren in materiële exploitatiekosten van onderwijsgebouwlees: onderhouden de gemeenten EUR 1,548 miljard voor nieuwbouw. Met andere woorden, in totaal stelt het Rijk jaarlijks EUR 2,5 miljard beschikbaar aan gemeenten en schoolbesturen voor investeringen in onderwijshuisvesting. De werkelijke uitgaven liggen in de praktijk bij de schoolbesturen overigens iets hoger, bij gemeenten iets lager. 

Wat kost een nieuw schoolgebouw?

In de VNG-modelverordening voorzieningen huisvesting onderwijs worden  normbedragen gesteld die gemeenten beschikbaar stellen voor nieuwbouw van scholen. Voor een gemiddelde nieuwe basisschool (1.300 m²) geldt in 2017 een gemiddeld normbedrag van circa EUR 1.285 per m². Maar als rekening wordt gehouden met de eisen in het Bouwbesluit en drie kwaliteitscriteria in het onderwijs (beleving, gebruik en techniek) dan blijkt dat voor 2017 de kosten van een schoolgebouw per m² oplopen tot boven de EUR 2.350 per m². Zie de grafiek hieronder.

Kosten per m² op basis van drie kwaliteitscriteria.

Bekostiging ontoereikend

De huidige normatieve bekostiging is ontoereikend, daarover is brede overeenstemming bij school- en gemeentebesturen. Het bedrag van EUR 1.300 per m² is zelfs al onvoldoende om te kunnen voldoen aan de wettelijke eisen uit het Bouwbesluit. Laat staan dat daarnaast ook nog een bijdrage kan worden geleverd aan de ambities die voortvloeien uit het Nationaal Energieakkoord of een frisse en gezonde leeromgeving. 

Hoe het wél kan

Desondanks was het op verschillende plaatsen recent mogelijk om nieuwe schoolgebouwen te realiseren die wél voldoen aan alle eisen. Jaarlijks stelt de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) een top 15 op van energiezuinige scholen. In 2014 zijn er twee energieneutrale scholen opgeleverd. In 2015 waren dat er al 7 en het aantal is in 2016 ongetwijfeld gegroeid.

Er zijn dus blijkbaar mogelijkheden om energiezuinige en frisse scholen op te leveren. Deze mogelijkheden zijn er overigens vaker bij nieuwbouw projecten en duidelijk minder bij renovatieprojecten. In dit artikel schetsen we kort een aantal oplossingsrichtingen om ondanks de huidige bekostiging toch tot energiezuinige en frisse scholen te komen.

Investeringssubsidie
Sommige gemeente- en/of provinciebesturen stellen extra middelen beschikbaar voor investeringen in duurzame en energiezuinige schoolgebouwen. De overeenkomst tussen de scholen in de Top 15 is dat al deze scholen gebruik konden maken van extra middelen. Behalve gemeentelijke en provinciale overheid is daarbij ook in veel gevallen gebruik gemaakt van de subsidieregeling Duurzame Energie (SDE) van het Ministerie van Economische Zaken. Via deze regeling kunnen schoolbesturen subsidie aanvragen voor kleinschalige installaties voor de productie van hernieuwbare energie. Denk aan zonneboilers, biomassaketels en warmtewaterpompen met een klein vermogen.

Alle Top 15-scholen konden gebruik maken van extra middelen, ook SDE. Via deze regeling kunnen schoolbesturen subsidie aanvragen voor kleinschalige installaties.

Huren als Eigenaar
Naast de traditionele financiering zijn er de laatste jaren ook innovatieve financierings- en beheerconcepten ontwikkeld en toegepast. Het innovatieve financieringsconcept 'Huren als Eigenaar'Publicatie 'Innovatieve financiering energiezuinige en frisse scholen'; Rijksdienst voor Ondernemend Nederland; augustus 2016is hierop gebaseerd en ontwikkeld door de stichting Maatschappelijk Vastgoed (SMV) en is vooral geschikt voor nieuwbouw en renovatie.

Kenmerken van het concept Huren als Eigenaar: 

• De exploitatie vindt plaats op basis van de bundeling van alle beschikbare budgetten van gemeente voor nieuwbouw (normvergoeding) en van het schoolbestuur voor onderhoud (materiële instandhouding). Door deze bedragen al voor de start van de bouw voor een langere periode samen te brengen is het voor de opdrachtnemer van het ontwerp, de bouw en de instandhouding van de school mogelijk beter na te denken over levenscyclusoptimalisaties. Bijvoorbeeld hogere investeringen die in de exploitatiefase worden terugverdiend.
• Het eigendom van het gebouw wordt ondergebracht in een per gemeente op te zetten beheerstichting. Deze stichting ontzorgt het schoolbestuur en de gemeente bij de realisatie en het beheer van een nieuw modern duurzaam en kwalitatief hoogwaardig schoolgebouw dat voldoet aan alle gestelde eisen. De stichting exploiteert zonder winstoogmerk.
• Het schoolbestuur huurt vervolgens gedurende 30 jaar het schoolgebouw van de beheerstichting.
• Financiering geschiedt onder borgstelling van de gemeente waarbij de gemeente verklaart dat zij de school aan het einde van de looptijd weer terugkoopt ('Garantie- en Koopverklaring').
• Omdat de school buiten de balans van de gemeente wordt gebracht zijn andere boekhoudregels van toepassing dan het BBV. Gevolg daarvan is dat de jaarlijkse huur lager uitvalt dan de kapitaallasten in geval van nieuwbouw die ten laste van gemeentebegroting wordt gebracht. 

Deze constructie maakt het mogelijk aan de voorkant méér en duurzamer te investeren, waardoor de jaarlijkse kapitaal- en exploitatielasten gemiddeld lager uitkomen dan onder het traditionele onderwijsstelsel. Meer kwaliteit, tegen uiteindelijk lagere lasten.

Dit concept stelt overigens eisen aan de kennis en expertise bij de betrokken gemeente en schoolbesturen. Ook de governance moet goed geregeld zijn. Het schoolbestuur en de gemeente moeten bereid zijn langjarig afspraken te maken over verantwoordelijkheden en geldstromen. 

Inmiddels zijn er met dit concept succesvol nieuwe scholen gerealiseerd in o.a. Alkmaar, [NOT FOUND] Culemborg, Heiloo en Twello (gemeente Voorst). Dit succes biedt perspectief voor verdere toepassing in andere gemeenten. 

Doordecentralisatie
De tendens in de afgelopen tien jaar is dat schoolbesturen meer verantwoordelijkheid
voor hun gebouwen krijgen. In 2015 is het budget voor buitenonderhoud al bij de schoolbesturen gelegd. In meer dan 30 gemeenten zijn de gemeentelijke budgetten voor onderwijshuisvesting, in de vorm van doordecentralisatie, bij samenwerkings-verbanden van schoolbesturen neergelegd.

Volledige doordecentralisatie komt tot stand als een gemeente alle huisvestingstaken overdraagt aan een schoolbestuur. Dat houdt in, dat het economisch eigendom
van grond en gebouwen wordt overgedragen en de gemeente afziet van het economisch claimrecht. Bij volledige doordecentralisatie komen grond en gebouwen
op de balans van de school en de daarmee gepaard gaande baten en lasten lopen volledig via de resultatenrekening. De scholen worden daardoor verantwoordelijk voor bouw, onderhoud en (externe) financiering van schoolgebouwen.

Voordeel: scholen bouwen een eigen huisvestingsorganisatie op die ervaring heeft met opzetten en begeleiden nieuwbouwprojecten en verduurzamingsmaatregelen in het onderwijs. De samenwerkende schoolbesturen kunnen zelf integrale verantwoordelijkheid nemen voor het onderwijsvastgoed van alle onderwijsinstellingen. 

DBFM(O)
Er zijn in Nederland twee scholen met behulp van een DBFMO-contractdesign build finance maintain operategerealiseerd. Het Montaigne Lyceum in Den Haag en de Internationale School Eindhoven. Op Rijksniveau is door het Rijksvastgoedbedrijf en Rijkswaterstaat veel ervaring opgedaan met deze contractvorm. Bij deze meest vergaande vorm van publiek-private samenwerking (PPS) zijn de belangrijke onderdelen van een nieuwbouwproject ondergebracht in één contract. Deze contractvorm kan aantrekkelijk zijn voor grote, langdurige projecten op het gebied van huisvesting en infrastructuur. De ervaring op rijksniveau is dat deze contractvorm leidt tot projecten van betere kwaliteit voor minder geld. 

In het primair en voortgezet onderwijs is DBFM(O) als alternatieve aanbestedingswijze nog maar nauwelijks van de grond gekomen. Doorgaans zijn de investeringsbedragen te klein en daarnaast blijkt er bij veel scholen weinig bereidheid om een langjarig contract aan te gaan waarin afspraken worden gemaakt over de langjarige verdeling van zeggenschap, verantwoordelijkheden en geldstromen.

Onderwijsloket
Veel investeringen in energiezuinige en scholen die voldoen aan het kwaliteitskader PO/VO zijn beperkt van omvang (< 1 miljoen) en vergen technische- en procesvaardigheden. De afgelopen jaren zijn verschillende scholen opgeleverd die voldoen aan het kwaliteitskader PO/VO. Het betreft vooral nieuwbouwprojecten.

De grootste uitdagingen liggen bij renovatie van verouderde bestaande schoolgebouwen tot toekomstbestendige en energiezuinige scholen. Zeker omdat het huidige bekostigingsstelsel van onderwijshuisvesting voor tegengestelde belangen van gemeenten en schoolbesturen zorgt en omdat veel schoolbesturen meestal de benodigde vastgoedexpertise, kennis en tijd voor ingrijpende bouwprojecten missen. Daardoor is er niet alleen sprake van een financieringsvraagstuk maar ook een organisatie- en professionaliseringsvraagstuk.

De verduurzaming van bestaande schoolgebouwen voor basis- en voortgezet onderwijs vraagt om specifieke kennis en expertise die niet vanzelfsprekend aanwezig is. Daarnaast is standaardisatie gewenst van de toe te passen verduurzamingsconcepten.

Dit zou heel goed georganiseerd kunnen worden in een onderwijsloket waar gemeenten en schoolbesturen terecht kunnen voor huisvestingsplannen. Het loket geeft kwaliteitsoordeel van renovatie en nieuwbouwplannen om financiering te standaardiseren en vergemakkelijken. In veel gevallen zal dit de deur openen naar een gemeentelijke borgstelling jegens een schoolbestuur voor een verduurzamings- en of renovatieplan. Bovendien kan het loket de borging monitoren en routeplannen opstellen voor de scholen die plannen ontwikkelen.

Softs
De zon is er voor iedereen en daarom wil Softs zonne-energie gratis maken voor maatschappelijke organisaties. Scholen, zorginstellingen, wijkcentra, sportverenigingen krijgen de energie. Dit noemt Softs 'Energiesponsoring'.

De Softs points bieden bedrijven en overheden de mogelijkheid om de bedrijfsvoering te verduurzamen en maatschappelijk verantwoord te ondernemen. Als energiesponsor of -afnemer van CO_2-compensatierechten of social return vouchers dragen derden bij door investeringen in zonne-installaties (Softs Solar) en verduurzamingsmaatregelen bij maatschappelijke organisaties.

In diverse gemeenten worden nu plannen uitgewerkt om grote aantal schoolgebouwen te verduurzamen (naar nul op de begroting) met behulp van Softs. Zodra de onderwijsgebouwen (naar verwachting in circa 5 jaar) budgettair energieneutraal is, zullen de beschikbare geldstromen vrijvallen aan de onderwijsinstelling voor de kerntaken of verschuiven naar andere maatschappelijke objecten.

Ambitie van BNG Bank

Gemeenten en schoolbesturen staan de komende jaren voor een omvangrijke verduurzamingsopgaaf van de huidige huisvesting. Om de verduurzamingsambities binnen het huidige bekostigingstelsel te realiseren moet er een stap extra gezet worden.

Daarvoor zullen binnen het bestaande onderwijsstelsel meer financiële middelen moeten uittrekken dan nu doorgaans het geval is. Waar dat binnen de democratische besluitvorming niet of onvoldoende mogelijk blijkt, probeert BNG Bank via nieuwe financieringsoplossingen investeringen in verduurzaming langs meerdere wegen mogelijk te maken. BNG Bank wil ook graag haar kennis, expertise en ervaringen delen met andere gemeenten en schoolbesturen.

Samenvattend zijn de verschillende mogelijkheden weergegeven waarbij de impact op de gemeentelijke begroting is weergegeven en de hieraan gekoppelde doorlooptijd. Ook is aangegeven of de financieringsmogelijkheid geschikt is voor nieuwbouw en/of voor de meest uitdagende opgave van renovatie en verduurzaming. 

De mogelijkheden op een rij

Caspar Boendermaker is bij BNG Bank verantwoordelijk voor new business development en Derk Jan Postema is sectorspecialist Onderwijs en Zorg bij BNG Bank.

Foto hoofdbeeld: Internationale School Eindhoven